ردای خدمت یا خلعت قدرت؟

نویسنده: دکتر حسن دانائی‌ فرد1

مقدمه

هر نظام سیاسی با هر نوع فلسفه‌ای مجهز به نوعی دستگاه سیاست‌گذاری ملی است. این دستگاه با هر صبغه‌ای، مسئولیت راهبری کلیت حکومت و جامعه را بر عهده دارد.

 این دستگاه عظیم راه‌حل‌یابی ملی به کمک سنسورهای اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، اجتماعی، انسانی، فناورانه و بین‌المللی خود مدام سلامت درونی و سیمای ظاهری جامعه را پایش می‌کند و پیوسته حل مسائل فرارو، بهبود بهره‌گیری از فرصت‌ها و یا بهبود بیشتر خوبی‌های ملی را در دستور کار خود قرار می‌دهد. بازیگران کلیدی این دستگاه، هوشمندانه معماری مدیریت ملی جامعه را با توجه به چشم‌انداز و اهداف راهبردی نظام سیاسی و واکنش به تحولات به‌شدت در حال تغییر محیطی دست‌کاری می‌کند. جلوات این دستکاری‌ها در تحول در سیاست‌های عمومی قابل مشاهده است. فهم دقیق فلسفه‌ی سیاسی هر نظام توسط سیاست‌گذاران، خبرگی در پایش مستمر تحولات درونی و بیرونی کشور همراه با تسلط بر روش سیاست‌گذاری عمومی، بهره‌گیری از عقل شهروندان و نظام علمی ـ دانشگاهی ملی، در شکل‌دهی سیاست‌های کارآمد و اثربخش و در عین حال عادلانه، نقش بسیار کلیدی دارد.

از طرفی با توجه به وضعیت هر کشور در تعامل با دیگر کشورها از حیث وابستگی یا استقلال سیاستی، میزان توجه به دیدگاه‌های بین‌المللی یا جهانی در تدوین سیاست‌های عمومی هر کشور متغیر است. بنابراین سیاست‌های ملی هر کشور که تجلی راه‌حل‌های ملی هر نظام سیاسی برای رفع مسائل ملی است، متأثر از عوامل متعدد درونی و بیرونی است. از این رو کیفیت یک سیاست ملی را نمی‌توان صرفا با اتکا به عوامل خاصی رقم زد. جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان یک نظام سیاسی منحصر‌‌به‌‌فرد نیز دارای دستگاه سیاست‌گذاری عمومی خاص خود است. با اندکی تسامح و با پذیرش نگاه کارکردی به جامعه، فرایند سیاست‌گذاری در ایران را می‌توان در چرخه‌ای مرکب از 1) احساس و شناخت مسائل ملی، 2) ورود مسئله در دستور کاری ملی، 3) تدوین و شکل‌دهی سیاست‌ها، 4) اجرای سیاست‌ها 5) ارزشیابی سیاست و 6) تغییر و خاتمه‌ی سیاست‌ها، تصورکرد. بی‌تردید علی‌رغم توجه به قوت‌های مترتب بر دستگاه سیاست‌گذاری ملی کشور، بایستی به آسیب‌های وجودی و احتمالی آن نیز توجه کرد. در این نوشتار تلاش می‌شود که تحلیلی اجمالی از آسیب‌های کلیدی نظام سیاست‌گذاری ملی ایران ارائه شود.

  چیستی سیاست ملی

واژه‌ی «سیاست» در زبان محاوره‌ای و همچنین جامعه‌ی مدیران و سیاست‌گذاران عمومی، واژه‌ی پرطمطراقی است که در چند سال اخیر بیشتر مورد توجه اهل حکومت و اداره‌ی امور عمومی قرار گرفته است. واقعیت آن است که در قاموس علم سیاست، واژه‌ی سیاست معادل “Politics” است و سیاست به ‌معنای راه‌حل حکومت برای حل مسائل عمومی، در واژه‌ای به نام “Policy” متجلی می‌شود.

بر این اساس اصطلاح «خط‌مشی‌گذاری ملی یا عمومی»، اصیل‌تر و صحیح‌تر از واژه‌ی دوست‌داشتنی جعلی «سیاست‌گذاری ملی» است که در زبان فعلی کشور به‌ظاهر جا افتاده است. به زبان ساده می‌توان رابطه‌ی بین “Politics” (به ‌معنای سیاست) و واژه‌ی ”Policy” (به ‌معنای خط‌مشی) را چنین تشریح کرد: فعلِ هر دولتی آلوده به ماده‌ای است به نام شگردهای سیاسی. این شگردها لزوما منفی  نیست، بلکه مبتنی بر بده‌و‌بستان ملی بین دولت و ذی‌نفعان و شهروندان عادی است. مذاکره، گفت‌وگو و بعضا سیاست‌بازی در میدان تودرتوی حکومت‌داری، منجر ‌به راه‌حل‌هایی برای رفع مشکلی، بهبودهایی در امور جامعه و استفاده‌ی بیشتر از فرصت‌های بلااستفاده می‌شود که لزوما عقلایی کامل نیست. در این فضایی که حکومت در آن بازی حکومت‌داری می‌کند، بخشی از بازی‌های سیاسی اختصاص به تدوین خط‌مشی‌های عمومی دارد که چون از بطن Politicsبیرون می‌آید، واژه‌ی  Policyرا با خود حمل می‌کند. بنابراین اگر با اصطلاح PoliticsofPolicyمواجه شویم، در معنای فارسی آن دچار خطای مفهومی خواهیم شد؛ زیرا سیاستِ سیاست چندان معنی‌دار نیست. عبارت «شگردهای سیاسی خط‌مشی عمومی» در دنیای خط‌مشی‌گذاری عمومی معنادارتر است. اما چون واژه‌های سیاست، سیاست‌گذاری و سیاست‌گذاران ملی در کشور چنان باب شده است که حتی در دستگاه آموزش عالی کشور که فرهنگستان ادبیات فارسی تزریق‌کننده‌ی اصطلاحات صحیح به آن است، رشته‌هایی به نام سیاست‌گذاری عمومی به‌جای خط‌مشی‌گذاری عمومی، سیاست‌گذاری فرهنگی به‌جای خط‌مشی‌گذاری عمومی وجود دارد و در حال اجرا است. نویسنده‌ی این نوشتار نیز از اصطلاح پرطمطراق سیاست بهره می‌گیرد.

آن‌چه در ایران در اذهان ملی عادی و سیاست‌گذاری عمومی به ذهن متبادر می‌شود، سیاست به‌ معنای «رهنمودهای رفتار حکومت یا دولت» تعریف می‌شود. در این نگاه، که متأسفانه بسیار هم متداول است، سیاست‌ها مجموعه‌گزاره‌هایی است که از طرف حکومت یا دولت ابلاغ می‌شود که بیشتر صبغه‌ی راهنمای حرکت ملی ـ مدیریتی کشور ماست. در اصل، سیاست رهنمود نیست؛ سیاست، گزاره نیست؛ سیاست، پرچم و حرکت ملی نیست؛ سیاست، فلسفه‌ی حکومت نیست؛ سیاست، دکترین  ملی نیست؛ سیاست، منویات رأس هرم ملی نیست؛ سیاست، گفته‌ها یا سخن ملی نیست؛ سیاست، آرزو و چشم‌انداز نیست. سیاست، آرمان نیست؛ سیاست، آدامس سیاسی نیست. بلکه، سیاست مجموعه‌ی اقدامات هدفمند و نسبتا پایدار واقعی هر حکومتی است که رفع مشکلی را، بهبود عملی را و بهره‌گیری از فرصتی را نشانه می‌رود. بر این اساس سیاست رهنمود نیست، بلکه عین عمل یا رفتار دولت و حکومت است؛ سیاست گزاره نیست، سیاست فعل هویت‌یافته‌ی بیانیه‌ی سیاست است؛ سیاست، فعل هر دولتی است که آلوده به فلسفه‌ی هر حکومتی است؛ پس فلسفه‌ی حکومت نیست، آیینه‌ی آن فلسفه است؛ سیاست، جلوه‌ی عملی و عینی دکترین سیاسی است؛ سیاست، فعلیت عینی منویاتی است که همگان تا حدی آن را حس می‌کنند. سیاست، سخنرانی‌ها و گفته‌های ملی نیست، این گفته‌ها بازگویی شفاهی سیاست‌هاست. سیاست‌ها همان رفتار عملی سیاست‌گذاران ملی در عرصه‌های مختلف جامعه و حکومت است؛ سیاست تجلی عینی آرزوها و مظهر عینی تحقق چشم‌اندازهای ملی در بستر جامعه است و نقشه‌ی عینی و عملی دارد. بر این اساس سیاست ملی،

1. اِشعار به فعل و رفتار دولت در عمل دارد، آن‌چه به‌طور واقعی در حال انجام شدن است، نه آن‌چه قصد شده یا در آینده انجام می‌شود. وقتی گفته می‌شود این رفتار، سیاستِ این فرد، این گروه یا این دولت است، منظور فعلی است که مرتباً و در شرایط مختلف نسبتا مدام از فرد یا گروه یا دولت سر می‌زند.

2. اِشعار به رفتار هدف‌مند دارد، نه رفتار تصادفی. پس هر سیاستی در قاموس حکومت‌داری هدفمند است، حتی اگر بر روی کاغذ هدف آن در قالب بیانیه‌ی سیاستی از جانب دستگاه حکومت ابلاغ نشده باشد تا حکومت بتواند تعارضات ملی ناشی از اعلام هدف سیاست را مدیریت کند.

3. معطوف به رفتار یا عمل نسبتا پایدار است و نه عملی تصادفی. پس مجموعه‌ی اقدامات مدت‌دار دولت، تجلی سیاست درست است، نه اعطای یک جایزه به یک بانوی هنرمند در یک مراسم محلی.

4. برخاسته از تقاضاهای عمومی است و سیاست به‌صورت خودجوش شکل نمی‌گیرد. تا زمانی که درخواستی برای سیاست انجام نگیرد، سیاستی در میدان عمل ملی ظهور و بروز نمی‌کند. حتی حکومت‌های پیش‌فعال نیز که قبل از بروز مشکل، سیاستی جدید وضع می‌کنند، تقاضا‌محورند؛ شاید نه از جانب مردم، بلکه از جانب خودِ سیاست‌گذاران ملی.

5. بعضا متمرکز بر رفتار جدیدی از دولت نیست؛ یعنی سیاست صبغه‌ی «فضولی موقوف» دارد. البته این حالت باز هم تجلی نوعی رفتار است یعنی دولت اجازه می‌دهد مجموعه‌ی رفتارهای قبلی تکرار شود و دخالتی نمی‌کند، پس همان رفتاری که مستمرا تکرار می‌شود، مورد تأیید دولت و در واقع سیاست دولت است.

6. ناظر بر پدیده‌ای است که دولت توان حل آن را دارد. هر مسئله‌ای مسئله‌ی سیاستی نیست. مسئله‌ای به نام «نبود جایی برای ایرانیان برای زندگی بر روی کره‌ی مریخ» یک مسئله‌ی سیاستی برای ایران نیست، چون در حیطه‌ی توان دولت نیست.

7. بر قانون و مقررات استوار است. هر سیاست ملی اصولی، سیاست‌های رویه‌ای خاص خود را شکل می‌دهد. بدون سیاست‌های رویه‌ای، سیاست‌های اصولی بی‌معناست. سیاست‌های رویه‌ای تلاش دارد کیفیت سیاست‌های اصولی را تضمین کند. پس اجبار حکومتی، عقبه‌ی اجرای هر سیاست ملی است؛ مگر در زمانی که دولت تلاش دارد از ابزارهای سیاستی داوطلبانه استفاده کند که باز هم اجبار دولت حتمی است.

در نظام جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های ملی همان فعل و رفتاری است که به‌‌صورت نسبتا پایدار و هدف‌مند در بخش‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، فناوری و... دیده  شده و بر اساس آن عمل می‌شود (دانایی‌فرد، 1390). این رفتار و فعلی که از دولت اسلامی سر می‌زند، راه‌حل‌های آن برای حل مسئله‌ای، بهبود عملی یا بهره‌گیری از فرصتی است. اما این راه‌حل‌ها در چه دستگاهی در نظام اسلامی پردازش می‌شوند؟

  دستگاه سیاست‌گذاری ملی ایران

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، فلسفه‌ی سیاسی و عقبه‌ی نظام سیاسی کشور را به‌زیبایی ترسیم کرده است. هسته‌ی اصلی و تغییر‌ناپذیر این فلسفه، در اصل دوم قانون اساسی چنین بیان شده است: «جمهوری اسلامی، نظامی است بر پایه‌ی ایمان به: 1) خدای یکتا (لا اله الا الله) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر او 2) وحی الهی و نقش بنیادی آن در میان قوانین 3) معاد و نقش سازنده‌ی آن در مسیر تکاملی انسان به سوی خدا 4) عدل خدا در خلقت و تشریع 5) کرامت و ارزش والای انسان و آزادی توأم با مسئولیت او در برابر خدا». حاکمیت مطلق از آن خداوند است و عالم به عدل خلق شده و مدام از فیض خداوند بزرگ بهره‌مند است (اصل پنجاه‌وششم). بر همین اساس اصل چهارم مدعی است، «کلیه‌ی‌ قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این‌ها باید بر اساس موازین اسلامی باشد». این اصل بر اطلاق یا عموم همه‌ی اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده‌ی فقهای شورای نگهبان است و متولی تحقق این امر ولی فقیه است که اصل پنجم ناظر آن است: «در زمان غیبت حضرت ولی‌عصر (عجل‌الله تعالی فرجه الشریف)، در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت بر عهده‌ی فقیه عادل و باتقوا، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است  که اکثریت مردم او را به رهبری شناخته و پذیرفته باشند و در صورتی که هیچ فقیهی دارای چنین اکثریتی نباشد، رهبر یا شورای رهبری مرکب از فقهای واجد شرایط بالا طبق اصل یکصد و هفتم عهده‌دار آن می‌گردد». ولی فقیه کارویژه‌های اصلی حکومت را در سه قوه‌ی مقننه، مجریه و قضائیه مستقر می‌کند (اصل پنجاه‌و‌هفتم). بر این اساس فلسفه‌ی سیاسی اسلام ناظر بر فعل و عمل حکومت اسلامی است. دولت‌های مختلف در این نظام با اتکا به فلسفه‌ی سیاسی واحد، ممکن است دکترین سیاسی خاصی را در پیش گیرند که در چنین فلسفه‌ای معنادار باشد و در پرتو هر دکترین سیاست‌های عمومی وضع می‌شود. چارچوب کلان مدیریتی چنین حرکات سیاستی در کشور را می‌توان در هرمی متصور شد که در رأس آن رهبری نظام قرار دارد که سیاست‌های کلان ملی را وضع می‌کند. دولت، به‌مفهوم سه قوه، سیاست‌های عمومی را تدوین و در سطح سوم مدیریت دولتی و در سطح چهارم مدیریت بخش خصوصی آن سیاست‌ها را اجرا می‌کنند. این چهار سطح در تعامل با هم حکم‌رانی ایرانی ـ اسلامی را در ایران رقم می‌زنند (دانایی فرد، 1390).

  چالش‌های فراروی فرایند سیاست‌گذاری ملی در ایران

زمانی که فردی در مسندِ نقد و برشمردن آسیب‌های یک پدیده، یک عمل مدیریتی یا یک سیاست یا راهبرد ملی قرار می‌گیرد، همیشه مدعی ضعف یا عیب مطلق نیست. به‌عبارت دیگر، نفس ذکر یک مسئله همیشه اِشعار به «فقدان یا نبود چیزی» نیست، یعنی وقتی مسئله‌ای در یک حوزه‌ی مدیریتی یا سیاستی ذکر می‌شود، به ‌معنای نفی خوبی‌های آن سیاست یا راهبرد نیست؛ بلکه بعضا مسئله ناظر بر بی‌توجهی آن سیاست به بهبود بیشتر در شکل و محتوا است یا مسئله، تجلی عدم استفاده کامل از فرصت‌هاست. برای مثال ممکن است گفته شود کشور در حوزه‌ی الف، سیاست واضحی ندارد. این گفته شاید به ‌معنای عدم وجود و نفی مطلق امری باشد. ولی وقتی گفته می‌شود سیاست اقتصادی کشور در وضعیت قبلی کارساز نیست، به ‌معنای بهبود در آن سیاست است. همین‌طور وقتی گفته می‌شود سیاست گردشگری فعلی فرصت‌سوز است، یعنی بسیاری از فرصت‌ها در اثر سیاست فعلی بلااستفاده مانده است. بنابراین ذهنیت نقادانه‌ی‌ آکادمیک باید از سر تیزبینی و نه بی‌انصافی، در مسند قضاوت قرار گیرد. بر این اساس تردیدی نیست که جمهوری اسلامی ایران در طول بیش از سه‌دهه انقلاب با اتکا به همین دستگاه سیاست‌گذاری چالش‌های عظیمی را مدیریت کرده، بهبودهای زیادی در بخش‌های مختلف کشور ایجاد کرده است و فرصت‌های زیادی را در داخل و خارج به نفع منافع ملی و اسلامی مورد بهره‌برداری قرار داده است. پیشرفت‌های عظیم ملی در حوزه‌های مختلف مرهون همین دستگاه سیاستی، یعنی سیاست‌گذاران ملی است. اما برای تحقق اهداف عالیه‌ی قانون اساسی، باید چالش‌های فراروی دیگری را نیز مدیریت کرد. در این بخش به واکاوی مختصر این چالش‌ها می‌پردازیم.

  چارچوب تحلیل چالش‌های فرآیند سیاست‌گذاری عمومی در ایران

"فردریگز" در نظریه‌ی جامعه‌ی منشوری خود در باب کشورهای جهان سوم چنین ادعا می‌کند که جوامع را می‌توان در قاموس نوع آرمانی خود روی یک طیف، از جوامع مرکب - جوامع منشوری- جوامع تفکیک‌ شده، نشان داد. میزان مرکب بودن، منشوری بودن و تفکیک‌شده بودن را در سه مرحله‌ی اولیه، متوسط و پیشرفته، قرار می‌دهد. به‌زعم وی در جوامع مرکب یک ساختار، همه‌ی کارویژه‌های ملی را انجام می‌دهد. حاکم ملی، اقتصاد، سیاست، فرهنگ و... را در اختیار دارد و همه‌ی کارها را خود انجام می‌دهد. در جوامع تفکیک‌شده، ساختارهای مختلف، کارویژه‌های مختلف را انجام می‌دهند. دولت، بخش خصوصی، بخش عمومی، بخش غیرانتفاعی و...  امور مختلف جامعه را انجام می‌دهند. این جوامع در عین تفکیک، یک‌پارچه نیز هستند؛ زیرا سیستم، حاکمیت می‌کند نه فرد. در جوامع منشوری ترکیبی از این‌ها هستند. به‌زعم" فردریگز"، ترکیب سنت و مدرنیته ویژگی بارزی به نظام‌های فرعی نظام سیاسی -اقتصادی، اداری، فرهنگی و...- این جوامع داده است. "فردریگز" سه ویژگی بارز این جوامع را 1) نامتجانس بودن ساختارها، کارویژه‌ها و فرآیندهای دوران این جوامع، 2) حاکمیت پدیده‌ی فرمالیته (قانون یک چیزی می‌گوید و عمل افراد مبتنی بر چیز دیگری است) و 3) هم‌پوشانی ساختارها، کارویژه‌ها و فرآیندهای جامعه.

گرچه نگارنده، پیش از این برای برخی از کشورها نظریه‌ی جابه‌جایی مدیران دولتی -چرخش در دایره بسته- را نیز مطرح کرده است، ولی می‌توان چالش‌های فراروی سیاست‌گذاران ملی در ایران را با دو لنز نظری تحلیل کرد. اگرچه هر دو نظریه تا حدی به‌طور کامل در مورد ایران صادق نیستند. نویسنده با الهام از نظریه‌ی "فردریگز"، اصطلاح «دستگاه سیاست‌گذاری منشوری» را برای کشورهای جهان سوم برمی‌گزیند. نظریه‌ی سیاست‌گذاری منشوری نوعی سیاست‌گذاری ملی را تئوریزه می‌کند که خاص جوامع منشوری است. این نظریه به‌عنوان چتری بر فرایند سیاست‌گذاری عمومی در کشورهای جهان سوم عمل می‌کند. در اینجا، سنت و مدرنیته در ساختار، محتوا و فرایندِ  سیاست‌گذاری ملی در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند. بر این اساس، سیاست‌های ملی بعضا توسعه‌ی نامتوازان را رقم می‌زند. در سیاست‌گذاری منشوری سه ویژگی برجسته به چشم می‌خورد:

1. برخی از سیاست‌ها در پرتوی پدیده‌ای به نام پارتی‌بازی سیاستی شکل می‌گیرند. در این نگاه، سیاست‌گذاران برای منتفع ساختن هم‌حزبی‌ها یا هم‌قومی‌های خود تلاش می‌کنند سیاست‌هایی وضع کنند که آینده‌ی خود را تضمین کنند، اگرچه ممکن است چنین سیاست‌هایی به نفع اکثریت نباشد و سایر سیاست‌ها را دور بزند.

2. قوم‌گرایی سیاستی: در دنیای سیاست‌های منشوری قومیت غالب تلاش می‌کند همه‌ی منابع و امکانات ملی را تا حد ممکن به سمت‌وسوی قومیت خود هدایت کند . حاصل آن واگذاری وزارتخانه‌های خاص به اقوام خاص و تدوین سیاست‌ها بر مبنای قومیت‌ها است.

3. کار‌چاق‌کن‌های سیاستی: در نظام سیاست‌گذاری منشوری منفعت عامه، کانون تمرکز برخی از سیاست‌گذاران ملی نیست بلکه دلالان سیاستی تلاش می‌کنند حرکت ملی را به سمت‌وسویی متناسب با اهداف خود سوق دهند.

4. تنوع  هنجاری سیاستی و فقدان اجماع سیاستی: عده‌ای ارزش‌های ملی را هنجار می‌دانند و عده‌ای ارزش‌های مذهبی را و عده‌ای ارزش‌های وارداتی را.

این ویژگی‌ها نشان می‌دهد سیاست‌های منشوری حاصل از فرایند سیاست‌گذاری منشوری، نوعی توسعه‌ی نامتوازان را رقم می‌زند. این نظریه تا حدی در مورد ایران نیز صادق است، اگرچه فقط برخی از عناصر آن مورد بحث است. اکنون با توجه به این نگاه‌های نظری و دانستن این‌که این‌ها به‌طور کامل در شرایط ایران صادق نیستند، چالش‌های فراروی فرایند سیاست‌گذاری ملی در ایران را مورد مداقه قرار می‌دهیم.

  1- چالش‌های مسئله‌یابی و مسئله‌شناسی

واقعیت آن است که مسئله بیش از آنکه همیشه به‌صورت امری عینی، فراروی چشم و گوش ملی قرار گیرد، برداشتی و تصوری است. بنابر این اگر بپذیریم مسئله، تابعی از فلسفه‌ی سیاسی هر حکومتی است، در ایران در این مرحله باید نکات زیر مدنظر قرار گیرد:

ضعیف بودن حس‌گری دستگاه سیاست‌گذاری ملی برای استشمام مسائل ملی: قبل از فراگیر شدن و حاد شدن بایستی سنسورهای ملی، مسائل را حس کنند (ضعفِ حسی رصدخانه‌ی مسئله‌یابی ملی).

ضعف در علت‌یابی مسائل ملی: صرف احساس مسئله کفایت نمی‌کند. باید مسئله را واکاوی ملی کرد و دید علت شکل‌گیری مسئله چیست؟ آیا واقعا علت مسئله‌ای به نام فقر ملی، هدفمند نبودن یارانه‌هاست؟ دستگاه سیاست‌گذاری باید بین علائم مسئله، مسئله و علت‌های مسئله تفاوت قائل باشد. دستگاهِ معاینه‌ای نظام سیاست‌گذاری، باید علت‌شناس باشد وگرنه دارویی تجویز خواهد کرد که به‌جای ارتقای بینایی ملی، چشم ملی را کور خواهد کرد.

تولید راه‌حل مسئله‌ی سیاستی با تجربه و شعور متعارف سیاست‌گذاران: ضعف در پیوند دانش موجود و تجارب سیاستی با راه‌حل‌های ملی مسائل عمومی، چالش مهمی است. وقتی علت مسئله‌ی ملی شناخته شد، باید دید خزانه‌ی دانش بشری و فقهی ـ اسلامی چه پاسخی دارد، تجارب ملی چه می‌گوید و بر آن اساس چه تجویزی مطمئن‌تر خواهد بود.

  2- چالش‌های فراروی دستور کار ملی

وقتی مسئله‌ای واکاوی شد، -چه از طرف دستگاه‌های اجرایی دولت و چه از طرف نمایندگان-، باید در ابتدا وارد دستور کار دولت یا مجلس شود. بسته به فضای سیاسی و فضای جناحی حاکم، اولویت‌های ملی تغییر می‌کند. در حالی که کسب‌وکارهای ملی در حال رکود است، سیاست‌گذاران ملی مشغول تدوین قانون مطبوعات‌اند. عقل سیاسی حاکم بر دستگاه اجرایی و تقنینی اولویت را تعیین می‌کند و نه مسائل مبتلا به جامعه.

  3- چالش‌های فراروی تدوین سیاست‌های ملی

با توجه به فلسفه‌ی سیاسی عقبه‌ی نظام اسلامی ایران، راه‌حل‌های این نظام بایستی، بر اساس قانون اساسی، صبغه‌ی اسلامی داشته باشد. دستگاه فقه سیاستی2، در کنار دستگاه تولید سیاست‌های بومی بعضا نوعی ناهمخوانی را به نمایش می‌گذارند. به‌طوری که عده‌ای سیاست‌های فعلی را اسلامی نمی‌دانند و عده‌ای دیگر این سیاست‌ها را باعث دوری کشور از تعاملات بین‌المللی می‌دانند. بنابراین تعارض ماهوی چنینی از اول انقلاب تاکنون مورد بحث بوده است.

  4- چالش‌های اجرایی سیاست‌های ملی

 یکی از کلیدی‌ترین چالش‌های اجرا آن است که تدوین سیاست‌ها کمتر در کنار دستگاه‌های اجرایی صورت می‌گیرد. پس وقتی تدوین شدند، صرفا در قالب بیانیه‌ای اعلام می‌شوند که فهم مشترک ملی از آن‌ها وجود ندارد. چالش کلیدی بعدی که از اولی ساطع می‌شود، فقدان نقشه‌ی تفصیلی سیاستی است. سیاست‌نویسی، گزاره‌نویسی نیست و باید کلان‌نقشه‌ی آن طراحی شود؛ در سیاست باید، چارچوب مفهومی، بازیگران، کارویژه‌ها، قوانین و مقررات و سازوکارهای هماهنگی و انسجام درون و بین سیاستی به‌صورت کامل روشن شود. بر این اساس تدوین بدون مشارکت اجرائیون، منجر به گزاره‌هایی می‌شود که هیچ‌گاه با سخنرانی و بخش‌نامه اجرا نخواهد شد.

  5- ارزشیابی سیاست‌های ملی

برای ارزشیابی موفقیت سیاست‌های ملی، دو رویکرد عمده متداول است. رویکرد ستاده-سود و رویکرد ره‌آوردمحور. در رویکرد نخست، جلوات موفقیت یک سیاست، تراوشات مستقیم آن در عرصه‌ی مورد نظر است. برای مثال میزان سدها، پل‌ها، ساختمان‌ها و راه‌های ساخته‌شده، تجلی موفقیت سیاست‌های مربوطه است. ولی در رویکرد دوم، اثرِ غایی سیاست مدنظر قرار می‌گیرد؛ یعنی این سیاست تا چه میزان کشاورزی را ارتقا داده، نرخ بیکاری را کاهش داده، مرگ‌و‌میر جاده‌ای را کم کرده و ادب ملی را بالا برده است. برای مثال موفقیت سیاست‌های آموزش عالی در تعداد روزافزون دانشجویان و استادان و مقاله‌‌های علمی ـ پژوهشی نیست، بلکه موفقیت آن در ارتقای کیفیت زندگی ملی است. در ایران تمرکز بر رویکرد نخست است، زیرا هدف از «موسیقی سیاست»، رقص مخاطب است و نه درک اثر ارزشی موسیقی. شعارمحوری سیاستی به اصل مسلمی تبدیل شده است که هر وزیر در پی ارائه‌ی نمایش ملی خوبی از عملکرد خود است. او تلاش می‌کند عملکرد سیاستی خود را با ستاده‌های تولیدی و نه اثر غایی بر جامعه توجیه کند.

  6- چالش‌های فراروی تغییر و خاتمه سیاست‌های ملی

 یک سیاست در شرایط و بستر خاصی مؤثر خواهد بود. وقتی مسئله‌ای حل شده، یا وقتی مسئله‌ای با سیاستی چند‌ساله حل نشده، یا سیاستی هزینه‌اش بیش از نفعش است، یا سیاستی مخرب سیاست‌های دیگر است، یا سیاستی مانع اجرای سیاست‌‌های دیگر است، یا بودجه‌ی عمومی دچار انقباض شده و توان تأمین سیاستی را ندارد، یا وقتی سیاستی قوم‌محور بوده و انسجام ملی را هدف قرار داده یا وقتی سیاستی باعث جنگ سیاستی شود و یا  وقتی سیاستی حرمت ملی کشور را در عرصه‌ی ملی و بین‌المللی مخدوش سازد، یا سیاستی که دین‌زدایی می‌کند و ارزش‌های دینی کشور را بی‌ارزش می‌کند، باید تغییر کند و یا کنار گذاشته شود. اما در کشور برنامه‌هایی وجود دارد که سال‌هاست چنین وضعیتی دارند، ولی همچنان پابرجای‌اند و بودجه‌های عظیمی را مصرف می‌کنند. برخی از سیاست‌ها  نیز که بی‌نتیجه‌اند باید کنار گذاشته شوند. برخی سیاست‌ها منشأ بیماری‌های بی‌سیاستی هستند و باید از ریشه خشکانیده شوند، وگرنه بیماری مسری خود را در شبکه‌ی سیاستی کشور تزریق خواهد کرد. در این حالت باید سیاست‌هایی را کنار گذاشت یا خاتمه داد. خاتمه‌بخشی ممکن است به‌صورت زیر باشد: خاتمه‌بخشی کارویژه‌ای، خاتمه‌بخشی سازمانی، خاتمه‌بخشی خط‌مشی، خاتمه‌بخشی برنامه. یکی از چالش‌های کلیدی این مرحله، فقدان یک چارچوب ملی برای تعیین خاتمه‌پذیری و تغییر حساسیت‌های ملی است. اصولا دستگاهی که مدام کیفیت و اثربخشی سیاست‌های ملی را پایش کند تا هر کجا سودمند‌بودن سیاست‌ها از میان رفت، آن‌ها را کنار بگذارد،  چندان در کشور برجسته نیست.

  چالش‌های فراچرخه‌ی سیاست‌گذاری ملی ایران

  1- آیا سیاست پدر و مادر دارد؟

شاید این سؤال بدیهی به نظر آید، ولی «حلال‌زاده بودن سیاست» پیش‌فرضِ نگرش‌ها، رفتارها، اعمال، افعال و اقوال سیاست‌گذاران ملی است. طبق نص صریح قانون اساسی سیاست در نظام اسلامی صاحب پدر و مادر است؛ یعنی سیاست‌ورزی در نظام اسلامی امری صواب است و پاداش اخروی دارد، مرضیه‌ی رضای حق است. سیاست‌مداری حفظ حریم حق در قاموس حکومت و جامعه‌ی اسلامی است، پس بر سیاق و محور عدالت می‌چرخد و محل دغل‌بازی سیاسی نیست، سیاست‌مداری اسلامی بازار مکاره‌ی سیاست‌مداران نیست. قداست عرصه‌ی سیاست اسلامی چنان والاست که هر کسی که خود را لایق نداند و وارد آن شود، جهنم را به بهای چهار سال اشتهار ملی خریداری کرده است. سیاست در این فضا، عین دیانت است و دیانت عین سیاست.

سیاست‌مداری که این پیش‌فرض عظیم را در ذهن و دل داشته باشد، محال است برای رسیدن به قدرت بر بال ماکیاول سوار شود و عرش عظیم خداوند را به‌خاطر حرمت‌شکنی برادران و خواهران ایمانی خود به‌لرزه درآورد و برای ماندن در قدرت، بیت‌المال را آماج عربده‌های مدیریتی نزدیکان خود کند. محال است با پذیرش چنین فرضی قیام و قعود نماینده و سیاست‌گذار ملی برای رضایت هم‌حزبی باشد و نه خدا! اما رسانه‌ی ملی که همان ویترین نمایشی یک کشور است، بارها میزگردها و مناظراتی را به نمایش گذاشته است که سیاست‌مدار ما در ملأ عام، عبارت «سیاست پدر و مادر ندارد» را فریاد می‌زند. باید نه در گفتار، بلکه در عمل این تصور غلط در عرصه‌ی سیاست‌گذاری ملی رخت بربندد. آن زمان بسیاری از بازی‌های حزبی بی‌معنا خواهد شد.

  2- دوربینی یا نزدیک‌بینی سیاستی؟

 با فرض پذیرش «بی‌پدر و مادری سیاست»، سیاست‌مداران ملی در دام پدیده‌ای به نام نزدیک‌بینی سیاستی خواهند افتاد. علت آن است که در چنین حالتی سیاست‌مدار ملی می‌خواهد بر سیاق عقل سیاسی مدرن، در دوره‌ی بعد‌ی هم رأی کسب کند. بنابراین ناچار است، دست به اقدامات کوتاه‌مدت بزند و تلاش می‌کند سیاست‌های کوته‌بینانه‌ای یا «مُسَکّن سیاستی» وضع کند. اما اگر بپذیریم ما شیفته‌ی خدمت هستیم و نه تشنه‌ی قدرت، نزدیک‌بینی جای خود را به دوربینی سیاستی خواهد داد. در چنین حالتی سیاست‌گذار در پی انجام تکالیف پایدار خود است و نه کسب رأی در دوره‌ی دوم. او به «عالم محضر خداست» می‌اندیشد؛ پس سیاست‌های خود را حزبی نمی‌بندد. بلکه حرمت دین خدا، رسول خدا و حکومت که به‌نام خدا و رسول و ائمه‌ی اوست را بر کسب رأی ترجیح می‌دهد و دوربینانه، سیاست‌گذاری می‌کند.

  3- مدیریت جُبه‌ی خدمت است نه خلعت قدرت

این پیش‌فرض، تجلی نوعی دوگانگی ارزشی است. در نظام سیاسی اسلام، دست‌یابی به یک پست عمومی، فرصت خدمت‌گزاری و پوشیدن لباس خدمت‌گزاری ملی است. این گفته در سیره و سنت امام و رهبری هویداست. اما چه کسی باید جبه‌ی خدمت را بر تن کند؟ کسی که شایستگی لازم دارد. به فرموده‌ی امام صادق (علیه‌السلام)، مؤمن خود را ذلیل نکند، مگر به تقبل کاری که نمی‌تواند. این دوگانگی چالش فراروی سیاست‌گذاری ملی است. سیاست‌گذاران در هر لباسی که ظاهر شوند، سیاست‌ها همان صبغه را به خود خواهند گرفت.

  4- سیاست‌گذاری بر مبنای فقه سیاستی یا دانش علمی متداول

 حکومت اسلامی باید سیاست‌هایش را بر محور دین ساماندهی کند؛ پس فقه سیاستی باید مدام تولید راه‌حل‌های ملی کند که اهداف غایی نظام را نشانه رود. اما چه پیوندی می‌توان بین  دانش سیاستی حاصله از فقه سیاستی و علوم خط‌مشی فعلی برقرار کرد؟ آیا اصولا مجزا هستند یا هر سیاستی بی‌تردید رگه‌های دینی دارد؟ آیا سیاست‌ها سکولارند یا باید دینی باشند؟ دینی بودن سیاست‌ها را چگونه می‌توان محک زد؟ این دوگانگی ظاهری یا حقیقی، از ابتدای انقلاب تاکنون در محافل سیاست‌گذاری متداول بوده است که خود نوعی چالش ملی محسوب می‌شود.

  5- جنگ سیاستی یا مصالحه‌ی سیاستی

 در عصر فعلی، کشورها برای مبارزه با یکدیگر لزوما به جنگ مسلحانه روی نمی‌آورند. سیاست‌ها به مقابله‌ی هم می‌آیند و چون عالم به هم پیوند خورده، سیاست‌ بین‌المللی بدون توسل به زور تسلیحاتی به امری متداول تبدیل شده است. کشوری در سیاست فرهنگی خود تلاش دارد دین‌باوری ایجاد کند و سیاستی با تبلیغ بی‌حیایی، اثربخشی سیاست نخست را از بین می‌برد. نظام اسلامی ایران در میدان بزرگ جنگ سیاستی قرار دارد. از طرفی، عده‌ای دیگر بر طبل مصالحه سیاستی می‌کوبند. این کش و قوس، جنگ و مصالحه‌ی سیاستی و چالش مستمر نظام سیاست‌گذاری جمهوری اسلامی ایران است. حال شکل و محتوای سیاست‌های ملی باید مبارزاتی باشد یا مصالحه‌ای؟

  6- مدیریت دوگانگی‌های ملی در سیاست‌ها

 هر حکومتی در همه‌ی عرصه‌های حکومت‌داری از سیاست گرفته تا اقتصاد، از فرهنگ گرفته تا آموزش عالی از گردش‌گری گرفته تا تجارب بین‌المللی، نمی‌تواند سیاستی تدوین کند که هم‌زمان کیفیت و کمیت را تضمین کند و هیچ سیاستی نمی‌تواند هم‌زمان عدالت و رشد را ارتقاء دهد. نظام جمهوری اسلامی بنا به تفاوت بنیادینش با سرمایه‌داری و سوسیالیسم، همیشه در سیاست‌گذاری‌های ملی با این دوگانگی‌ها مواجه بوده است.

  7- استان‌گرایی یا ملی‌گرایی سیاستی

 نمایندگان و سیاست‌گذاران ملی باید حافظ منافع ملی باشند یا استانی؟ قیام‌و‌قعودهای ملی در مراکز قانون‌گذاری، باید استانی‌ ـ حوزه‌ای باشند یا ملی ـ کشوری؟ اگر ملی است، ساز‌و‌کار جلب رضایت مردم برای شرکت در انتخابات چیست؟ اگر استانی است نقش نمایندگان استانی در منافع ملی چیست؟ نمایندگانِ بدون دانش و متختص در تکواندو و جودو و کشتی چگونه می‌توانند بدون سواد سیاست‌گذاری، نقش ایفا کنند؟ مضافا نماینده‌ای که قصد ایفای نقش ملی دارد، باید مدام یادگیری سیاستی- قانون‌گذاری را در دستور کاری خود قرار دهد، آیا چنین امری مرسوم است؟ اگر بند 1 و 2 و 3 را بپذیریم، اصل نظام و حکومت و منافع ملی حائز اهمیت است. زیرا آن زمان مردم نیز برای حفظ نظام و دین و کشور رأی می‌دهند و نه به وعده و وعیدها.

  8- یگانگی سیاستی و زیاده‌خواهی سیاستی

 برای رسیدن به هدف، همه‌ی اعضا و جوارح ملی باید هم‌‌افزایی ایجاد کنند تا هدف غایی محقق شود.

وب‌ سیاستی ملی ایران نیز باید یگانه باشد، تا هم‌افزایی سیاستی ایجاد کند و اهداف متعالیه‌ی اسلامی را محقق سازد. اگر سیاست‌های ملی هم‌ساز و هم‌آهنگ باشند و این امر منجر به هم‌افزایی سیاستی شود، آنگاه یگانگی سیاستی محقق خواهد شد. میزان یگانگی سیاست‌های ملی چندان برجسته نیست و بر این عدم یگانگی کامل، دلایل مختلفی مترتب است: 1) دلایل فلسفی 2) دلایل نظری 3) دلایل ساختاری 4) دلایل فرایندی 5) دلایل انسانی 6) دلایل فناورانه 7) دلایل بین‌المللی و جهانی. به‌طور خاص زیاده‌خواهی سیاستی  موجب درهم‌ریختگی سیاستی شده و ناشی از این عوامل است:. متفاوت بودن فلسفه‌ی عقبه‌ی سیاست‌ها، متفاوت بودن نظریه‌های عقبه‌ی سیاست‌ها،  ناروشنی مرزهای قلمرو و ساختاری و هم‌پوشانی سیاست‌ها، جدایی بین تدوین و اجرا، فرهنگ فردگرایانه، فقدان یا ضعف اجماع ملی بر سر سیاست‌ها، سیاست‌زدگی سیاست‌ها، ناهم‌سویی سیاست‌های درون‌کشوری با بین‌المللی، تجلی برخی از مظاهر دلایل فوق هستند.

  9- دوگانگی دانش علمی ـ دانشگاهی و تجارب سیاست‌گذاری

در همه‌ی محافل سیاست‌گذاری ملی در کشورهای پیشرفته و بعضا در حال توسعه، «سیاست‌پژوهی» امری مهم و کلیدی است. مراکز سیاست‌پژوهشی ملی، کانون بزرگ سیاست‌های ملی است و پرسش‌های سیاستی پاسخ می‌دهد: چرا باید وام‌های کوتاه‌مدت به بنگاه‌های زودبازده و یا به روستاییان داد؟ بر اساس کدام نظریه «وام‌های کوتاه‌مدت باعث افزایش اشتغال می‌شود؟». اما برخی از سیاست‌گذاران، ارزشی برای سیاست‌گذاری علمی و عالمانه قائل نیستند و صرفا بر تجارب سیاست‌گذاری تکیه می‌کنند. هر سیاستی شاید عده‌ای را فقیر و عده‌ای را بی‌کار ‌کند، هر سیاستی ارزش‌های مثبت هم‌زمانی از خود ایجاد نمی‌کند. توجه به دانش علمی یا به‌عبارت دیگر پیوند بین علم و سیاست -خط‌مشی- یکی دیگر از چالش‌های فرایند سیاست‌گذاری ملی در ایران است.

  10- ناهم‌سویی ماهیتی ابزارهای سیاستی و سیاست ملی

 سیاست تحول در علوم انسانی ابزارهای متناسب و خاص خود را می‌خواهد. اما گاهی دیده می‌شود که متخصص چوب، دکتری تخصصی نفت و آسفالت و پزشک عمومی، سخنران تحول در علوم انسانی است! اگر نفس علوم انسانی برای نظامی مهم است، مدیر عالی دانشگاه‌های علوم انسانی را نباید مهندس و پزشک قرار داد؛ زیرا مدیر که محور اصلی تحول‌سازی است، خود از نفس علوم انسانی ناآگاه است. حتی سیاست‌گذاران کلیدی علم ملی نیز، بدون تصوری از علوم انسانی نمی‌توانند راهبردهای تحول در علوم انسانی را تدوین کنند. باید بین ابزارها و نقش سیاست ملی، تناسب ماهوی وجود داشته باشد. این عدم تناسب باعث می‌شود که تحول در علوم انسانی به مثابه‌ی تحول در مواد شیمیایی تصور شود. چنین تصوری بر روی راهبردها و برنامه‌های تحولی تأثیرگذار خواهد بود.

  11- حاکمیت نظریه‌ی «تدوین از ما، اجرا به‌عهده‌ی دیگران»

در پیوند بین تدوین و اجرا دو رویکرد عمده وجود دارد: 1) تدوین توسط سیاست‌گذاران و اجرا توسط مدیران دولتی 2) تدوین و اجرا در پیوند تنگاتنگ سیاست‌گذاران و مجریان ملی. عده‌ای از سیاست‌گذاران ملی مدعی‌اند، ما عالم را ترسیم می‌کنیم و مدیران دولتی باید آن دورنما را محقق سازند. چنین حالتی موجب ابتر ماندن بسیاری از سیاست‌ها می‌شود. این گروه، وقتی سیاست‌ها را تدوین کردند، از خبرگان دانشگاهی می‌خواهند که نقشه‌ی اجرای آن را تدوین کنند، در صورتی که مجریان مدیران دولتی هستند، نه استادان دانشگاه. تقابل این دو رویکرد همیشه در عرصه‌ی سیاست‌گذاری نمود داشته است و همواره یکی از چالش‌های مهم بوده است (دانایی فرد و همکاران، 1389).

  12- رصد سیاستی بین‌المللی یا تدوین سیاست‌های اصیل بومی

 از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی دو نحله‌ی فکری سیاست‌گذاری در ایران وجود داشته است. یکی بر تدوین سیاست‌های بومی- اسلامی تأکید دارد و دیگری مدعی است برای ارتقای هوشمندی راهبرد ملی باید رصدخانه‌ی درس‌آموزی سیاستی (ریچارد روز، ترجمه دانایی فرد و خیرگو، 1390) طراحی کرد و مدام سیاست‌های کشورهای مختلف را در عرصه‌های مختلف پایش کرد و بهترین را انتخاب نمود و به کار برد. در این نگاه ادعا این است که وقتی سیاست علمی کشور با معیار ISIارزیابی می‌شود و عقب و جلو رفتن کشور در این عرصه در چشم‌انداز ملی در منطقه بر اساس مقاله‌ای ISIاندازه‌گیری می‌شود، باید ابزارهای دیگر کشورها را به‌کار برد که ممکن است چندان با سنت‌های ما همخوانی نداشته باشد. این امر در مورد سیاست‌های دیگر نیز صادق است. نفی کامل سودمندی سیاست‌های بیرونی از یک طرف و تصور سودمندی کامل این سیاست‌ها و بدی‌های سیاست‌های درونی، نوعی چالش ملی است.

  13- تعارض ماهوی برخی سیاست‌ها

 سیاست‌های محیطی ذاتا با سیاست‌های صنعتی در تعارض است، ولی کشورها به‌نوعی هم‌زیستی مسالمت‌آمیز سیاستی توجه دارند. در حالی که کشور همسایه، نفت مشترک ما را به یغما می‌برد، سیاست محیطی، نگران زندگی سوسمارها و مارمولک‌ها، آهوها و گوزن‌هاست. در این میان سیاستی که لابی سیاسی قویی‌تری داشته باشد، پیروز نهایی خواهد بود. این کش‌وقوس ماهوی همیشه یکی از چالش‌های مهم فراروی نظام‌های سیاسی از جمله ایران بوده است.

  نتیجه‌گیری

همه‌ی افعال و اعمال، نگرش‌ها و رفتارهای افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها در جامعه، تحت سیطره‌ی اجباری یا اختیاری سیاست‌های عمومی قرار دارند. شبکه‌ی سیاست‌های ملی ابزار کلیدی اعمال اراده‌ی مردم و در نظام اسلامی اراده‌ی خداوند بر جامعه است. سیاست‌ها، ره‌آورد فرایندی تحت عنوان فرایند سیاست‌گذاری عمومی هستند. با توجه به فلسفه‌ی سیاسی، دکترین سیاسی فرایند سیاست‌گذاری، سیاست‌های خاصی را تولید می‌کند. چالش فراروی این دستگاه سیاست‌گذاری بر کیفیت و اثربخشی سیاست‌ها مؤثر خواهد بود. فهم این چالش‌ها نظام سیاسی را در کارور‌ساز نظام سیاست‌گذاری ملی یاری خواهد داد.

   منابع: 

1- رز، ریچارد (1390). بادگیری در پرتو سیاست‌های عمومی تطبیقی: رهنمودی کاربردی. ترجمه حسن دانایی‌فرد، منصور خیرگو. تهران: انتشارات امام صادق (ع).

2- دانایی‌فرد، حسن (1390). چالش های مدیریت دولتی ایران. تهران: سمت.

3- دانایی‌فرد، حسن؛ ثقفی،عمادالدین، مشبکی، اصغر (1389). اجرای خط‌مشی عمومی: بررسی نقش عقلانیت در مرحله‌ی تدوین خط‌مشی. پژوهش‌های مدیریت در ایران، دوره‌ها 14، شماره 4 صص 15-79.

4- دانایی‌فرد، حسن (1390). تحلیلی بر موانع تولید دانش در علوم انسانی: رهنمودهایی بر ارتقای ظرفیت سیاست ملی علم ایران. فصلنامه‌ی سیاست علم و فناوری، شماره 1، صص 16-1.

  پی نوشت: 

1-  دانشیار دانشگاه تربیت مدرس

2-  تاکنون فقه حکومتی مطرح شده است ولی فقه سیاستی (خط‌مشی) مورد تحلیل قرار نگرفته است.