تراژدی حقوق محلی در ایران
- دكتر حسین ایمانی جاجرمی*
روایت تاریخی از ظهور نظام شورایی در ایران و خلأها و مسائل اساسی آن
یکی از مطالبات مردم در جریان انقلاب مشروطه (1284)، به رسمیت شناختن حق مشارکت عمومی در اداره‌ی امور محل بود که در آن هنگام شامل بلد، ولایت و ایالت یا شهر، شهرستان و استان امروزی می‌شد. این درخواست در قالب انجمن بلدیه و انجمن‌های ایالتی و ولایتی عملی شد، اما تنها انجمن بلدی بود که امکان تشکیل در تهران و چند شهر معدود پیدا کرد. تحقق دموکراسی مشروطه نیازمند ثبات، امنیت، جامعه‌ی مدنی فعال و دولت استوار است، اینها عواملی است که در تاریخ آن سال‌های ایران به سبب افتادن ایران به ورطه‌ی جنگ اول جهانی، شورش‌های محلی، بی‌سوادی عمومی و ناتوانی دولت قاجاری و پادشاه وقت یعنی احمدشاه که زندگی در اروپا را بر شاهی ایران ترجیح می‌داد، فراهم نبود. نقطه‌ی پایان ناآرامی‌ها و بی‌ثباتی‌های کشور تشکیل دولت اقتدارگرا، متمرکز و مدرنیست پهلوی اول در 1304 بود که سیاست‌های تمرکزگرای آن جایی برای طرح بحث حقوق محلی باقی نمی‌گذاشت. بدین‌سان قانون بلدیه مشروطه تغییرات مهمی یافت و انجمن بلدی که مقرر بود به عنوان نمایندگان مردم شهر، امورات شهری را بگرداند، بدل به بازی‌گری حاشیه‌ای در نظامی شد که وزارت داخله و تشکیلات آن در رأس قرار داشت.
خروج رضاشاه از کشور در شهریور 1320 در پی حمله‌ی متفقین به ایران سبب درهم شکستن اقتدار فراهم آمده‌ی دولت مرکزی و نهادهای آن در سال‌های پیش رو و فراهم شدن فضایی برای موضوعات و مطالبات فراموش‌شده یا سرکوب‌شده شد. تا هنگام کودتای 28 مرداد 1332 فرصتی چندساله فراهم آمده بود تا انواع گروه‌ها، احزاب و شخصیت‌های سیاسی مدعیات خود را طرح و در صورت توانایی بخشی از آن‌ها را عملی سازند. دو تجربه‌ی مهم اما ناکام در بحث حقوق محلی یکی تشکیل حکومت خودمختار آذربایجان از سوی پیشه‌وری رئیس فرقه‌ی دمکرات بود که با استناد به همان اصل انجمن‌های ایالتی و ولایتی متمم قانون اساسی مشروطه انجام شده بود، اما سخت ریشه در حمایت‌های حزب کمونیست آذربایجان شوروی و پشت گرم به حضور نیروهای نظامی آن بود که تا سال 1326 حاضر به تخلیه‌ی مناطق اشغالی ایران در آن خطه نبودند. تجربه دوم اصلاحاتی بود که دولت دکتر مصدق توانست در قوانین محلی انجام دهد و نقش انجمن‌های شهر و ده را در اداره‌ی امور شهری و روستایی بیش‌تر کند.
با وقوع کودتا و تحکیم روند اقتدارگرایی پهلوی دوم، بخشی از مطالبات اصلاحی مانند حقوق محلی با توجه به سیاست نظام حاکم برای افزایش مشروعیت لطمه خورده‌ی رژیم، مصادره شد. از همین رو در دهه‌های بعدی اقداماتی مانند تشکیل انجمن‌های شهر و ده، تأسیس اتحادیه شهرداری‌های ایران، بنیان صندوق مشترک شهرداری‌ها و تلاش‌هایی برای تشکیل انجمن‌های شهرستان و استان انجام شد. از آن‌جایی که ماهیت اقتدارگرای رژیم پهلوی اجازه‌ی توانمندی و فعالیت مؤثر به نهادهای سیاسی و محلی مانند احزاب و انجمن‌های شهر نمی‌داد، به‌تدریج ثابت شد که این نهادها کارایی لازم را ندارند و در عمل هم از طرف مردم به آن توجه نشد. در پژوهشی که منوچهر صبوری کاشانی، پژوهش‌گر مؤسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران، در سال 1354 در مورد انجمن‌های شهر انجام داد، مشخص شد که انجمن‌های مذکور گرفتار معضلاتی مانند فساد درونی و مداخله‌ی مقامات دولتی هستند.
با پیروزی انقلاب اسلامی بحث حقوق محلی در قالب شوراهای اسلامی طرح شد. بیانیه‌ی حضرت امام در مورد شوراها در تاریخ 9 اردیبهشت 1358 نشان‌گر موضع صریح رهبر انقلاب در مورد واگذاری امور مردم به خودشان بود. اندیشه‌ای که طرفدارانی جدی مانند آیت‌الله طالقانی داشت. در قانون اساسی جدید، فصل هفتم به شوراها اختصاص یافت و سلسله مراتبی از شوراها از ده تا مجلس شورای اسلامی برای اداره‌ی کشور در سطوح مختلف محلی و ملی تعریف شد. با این حال به سبب عواملی مانند ناآرامی های ناشی از انقلاب، جنگ تحمیلی و بازسازهای اقتصادی و کالبدی پس از پایان جنگ فرصت و امکانی برای تشکیل سراسری شوراها تا سال 1377 فراهم نکرد.
اکنون 16 سال از تشکیل شوراها می‌گذرد و آن‌ها این فرصت را داشته‌اند که در سطوحی مانند روستاها، شهرها، بخش‌ها، شهرستان‌ها و استان‌ها فعالیت کنند. شورای عالی استان‌ها نیز در سال 1381 تشکیل شده و به کار مشغول بوده است. هم اکنون 38000 شورا در کشور داریم که 117000 نفر عضو دارند. البته بخش عمده از این آمار شوراهای روستایی هستند که تعدادشان به 35000 شورا می‌رسد. حدود 1200 شورا در شهرها فعالیت می‌کنند و تعداد شوراهای فرادست هم از این قرار است: 1058 شورای بخش، 427 شورای شهرستان و 31 شورای استان. سوای شورای محل یا محله که در قانون عادی شوراها به آن بی‌توجهی شده است، می‌توان گفت که نظام شورایی در کشور به شکل کامل مستقر شده است. جمهوری اسلامی ایران هر چند با تأخیری 17ساله به قانون اساسی خویش در فصل شوراها عمل کرده است. اما در طی این سال‌ها شوراها با همه‌ی محدودیت‌ها و مشکلات خود این فرصت را فراهم آورده‌اند تا شماری صدهاهزار نفری تجربه‌ی سیاست‌ورزی و تصمیم‌گیری در سطح محلی را از سر بگذرانند و ببینند که تا چه میزان تاب و توان کار داوطلبانه، شورایی و جمعی را دارند.
اگر مقیاس خاورمیانه و شمال آفریقا در نظر گرفته شود، ایران از معدود کشورهایی است که نظام مدیریت محلی دموکراتیک دارد و از این منظر سرآمد دیگران است. با این حال آنچه که می‌تواند یک نهاد اجتماعی را توانمندی ببخشد و بر پایداری آن بیفزاید، پایش مستمر و انتقادی است. از این رو در این نوشتار توجه خود را از این‌جا به بعد معطوف به مسائلی خواهم کرد که شوراها با آن درگیرند و می‌توان از آن‌ها با عنوان «مسائل شوراها» نیز یاد کرد.
اگر خواسته باشیم در یک واژه مسائل شوراها را خلاصه کنیم، می‌توانید از نبود یا ضعف «نهادینگی» در شوراها نام ببریم. نویسندگان کتاب «عصر مشارکت»، عمر نهادهای استبدادی را هزاران سال می‌دانند و در مقابل این نکته را طرح می‌کنند که نهادهای مشارکتی نوپا بوده و پیشینه‌ای کوتاه دارند. شوراها نیز به عنوان نهادی جدید با عمری 16ساله در مقایسه با عمر نهادی مانند دولت همچون نوزاد تازه متولد‌شده‌ای می‌مانند که برای زنده ماندن و ادامه‌ی حیات باید بر مسائل و مشکلات بی‌شماری چیره شوند. برخی از این مسائل را می‌توان از قرار زیر دانست:
· با آن‌که عنوان رسمی «شورای اسلامی شهر» است، اما واقعیت آن است که شوراها محدود به شهرداری‌ها شده‌اند و بهتر است از آن‌ها با عنوان «شوراهای شهرداری» نام برد. اگر مانند بسیاری از کشورهای پیشرفته، شهرداری تمامی مسئولیت امور شهری را بر عهده داشت، این به‌خودی‌خود مسئله‌ای نبود. اما واقعیت آن است که در کشور بسیاری از امور محلی هستند که از حیطه‌ی وظیفه و پاسخ‌گویی شهرداری‌ها خارجند، اموری مانند آموزش، اشتغال، بهداشت و درمان، امنیت و مانند اینها. شاید یکی از دلایل کاهش انگیزه‌های مشارکت در انتخابات محلی همین باشد که مردم به‌تدریج دریافته‌اند که در واقعیت «کار چندانی از شوراها ساخته نیست» و بسیاری از گرفتاری‌های مردم در امور محلی مانند آموزش کودکان و یافتن کار، در حیطه‌ی سازمان‌ها و مسئولان دولتی است که انتصابی‌اند و مردم شهر در انتخاب یا ارزیابی کار آن‌ها نقشی ندارند. در چنین شرایطی کسی به دنبال شناخت بیش‌تر از شوراها نخواهد رفت و بر اطلاعات مردم در زمینه‌ی مدیریت محلی افزوده نخواهد شد. جای شگفتی نیست که بسیاری از مردمان و حتی مسئولان، آگاهی زیادی، اگر نگوییم هیچ، از شوراها ندارند. به عبارت دیگر مسئله این است که در شرایط حاضر مطالبات و خواسته‌های مردم در ظرف محدود شهرداری گنجانده شده است که نسبت به بسیاری از امور شهر بی‌مسئولیت است. اما این سازمان هم خود مسائلی دارد که در بند بعدی به برخی از آن‌ها اشاره می‌کنم.
· تکامل سازمان شهرداری در تاریخ ایران بدون حضور عنصرِ مردمیِ قدرتمند و ناظر صورت گرفته است. از منظر تاریخی شهردارها همواره از سوی مقامات سیاسی وزارت کشور تعیین شده و خود را نسبت به آن‌ها پاسخ‌گو یافته‌اند. سازمان شهرداری نیز به‌عنوان بخشی از بوروکراسی عظیم دولت رشد کرده است. در سال‌های اخیر هم که ضرورت تأمین منابع درآمدی، آن‌چنان عرصه را به شهرداری‌ها به‌ویژه در تهران تنگ کرده که آن‌ها خواسته یا ناخواسته دست به فروش ضوابط شهری و تراکم ساختمانی زده‌اند. مزه‌ی این منابع درآمدی رانتی اما مخرب که نتایج بد آن به‌تدریج در حال آشکار شدن است، آن‌چنان به دهان شهرداری‌ها شیرین آمده که به قول معروف ول‌کن معامله نبوده و به شیوه‌های مختلف این سیاست درآمدی نادرست را ادامه‌اند. سیاستی که شهرداری‌ها را از پایه‌های مردمی تأمین درآمد در قالب مالیات‌های شهری دور ساخته و با طایفه‌ی بساز و بفروش‌ها اعم از دولتی و فرادولتی یا خصوصی شریک می‌گرداند. مالیاتی که شهروندان می‌پردازند چندان قابلیت حیف و میل ندارد، زیرا هزاران جفت چشم و گوش تمامی حرکات و اقدامات را می‌تواند دنبال کند، اما درآمدهای رانتی به سبب ماهیت خود استعداد سازمان را برای ابتلا به بیماری فساد بالا می‌برد.
لذا شوراها با سازمانی مواجه هستند که خود را نسبت به آن‌ها پاسخ‌گو نیافته و منابع درآمدی آن هم برای پایداری شهری مخرب است. اگر این عوامل را در کنار موضوع تورم نیروی انسانی در شهرداری‌ها و کیفیت پایین منابع انسانی بگذاریم، متوجه این نکته خواهیم شد که ابزار سازمانی در اختیار شوراها برای سیاست‌ورزی محلی، از نظر سلامت سازمانی وضعیت مناسبی ندارد.
· به سبب نبود نظام حزبی و احزاب توانمند، آموزش و کنش‌گری سیاسی در کشور وضع مطلوبی ندارد و اگر خواسته باشیم آن را در یک کلمه خلاصه کنیم باید از حاکمیت نسبی «پوپولیسم» نام ببریم. تعداد قابل توجهی از کسانی که به‌عنوان عضو شورا وارد آن می‌شوند، در زمینه‌ی اهداف و وظایف خود توجیه نبوده و ماهیت سازمانی را که در آن فعالیت می‌کنند به‌خوبی نمی‌شناسند. نگاهی به شعارها و وعده‌هایی که در هنگام انتخابات از سوی نامزدهای مختلف طرح می‌شود، میزان خیال‌پردازی و پوپولیسم موجود را به‌خوبی نشان می‌دهد. افرادی که در شوراها فعالیت می‌کنند باید به میزان مناسبی از اطلاعات مهمی همچون مقررات مالی و شهرسازی آگاهی داشته باشند و فنون مذاکره، چانه‌زنی و رسیدن به توافق را پیش از این تجربه کرده باشند. از آن‌جایی که پیوند فعالیت در شوراهای محلی با سِمَت‌های سیاسی عالی مانند نمایندگی مجلس شورای اسلامی در قالب قوانین انتخابات تعریف نشده است، به نظر می‌رسد تشکل‌ها و احزاب سیاسی انگیزه‌ای برای توجه جدی به شوراها و تربیت نامزدهایی صالح و شایسته برای تصدی سِمَت‌های محلی ندارند.
شاید بتوان با یک مثال توضیح بیش‌تری در رابطه با این مسئله داد. اگر شرط نامزدی برای نمایندگی مجلس شورای اسلامی، تجربه‌ی یک دوره نمایندگی شورای استان باشد و به همین ترتیب شرط فعالیت در یک سطح بالاتر، تجربه‌ی سطح پایین‌تر باشد، آنگاه شوراها مقام و مرتبه‌ای بالاتر برای سیاست‌ورزان وطنی پیدا خواهند کرد و نظام شورایی پیش‌بینی شده در قانون اساسی هم تبدیل به مدرسه‌ای خواهد شد که دانش‌آموختگان نهایی برای تصدی سِمَت‌های ملی، تجربه‌های چندساله‌‌ی فعالیت در سطوح محلی را خواهند داشت. البته برای تحقق این موضوع باید شیوه‌ی فعلی انتخاب غیر‌مستقیم اعضای شوراهای فرادست از میان اعضای شوراهای شهر و روستا به شیوه‌ی انتخاب مستقیم تغییر یابد. چراکه در بی‌توجهی جامعه‌ی مدنی و رسانه‌های عمومی به شوراها و در پرتو ساختارهای معیوب اداری و درآمدی، شرایطی ایجاد می‌شود که انگیزه‌های معامله‌گری، پنهان‌کاری و منعفعت‌طلبی شخصی را در شوراها افزایش می‌دهد و آن‌ها را درگیر مسئله‌ی ساختاری و تاریخی «فساد» می‌کند. خطری که در صورت گسترش می‌تواند در بدترین حالت زمینه‌ساز انحلال این نهاد را با توجه به افزایش بدبینی مردم و نارضایتی مقامات ملی فراهم آورد.
· به واسطه‌ی نبود شورای محله و شوراهای منطقه در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ، اعضای شوراها پیوند ضعیفی با مسائل سطح محله دارند و در عمل نمی‌توانند از عهده‌ی حضور و پاسخ‌گویی به این مسائل برآیند. کلان‌شهر تهران با جمعیت بیش از ده‌میلیونی خویش تنها 31 نفر عضو شورای شهر دارد که باید پاسخ‌گوی مسائل آن باشند. اگرچه شورایاری در تهران به‌عنوان نوعی شبه شورای محله تشکیل شده اما پیوند مستقیم و سرراستی میان آن‌ها با شورای شهر برقرار نیست. در سر دیگر طیف، مسائل منطقه‌ی شهری نیز وجود دارد. بسیاری از مسائل موجود در منطقه‌ی شهری تهران، مشمول کلان‌شهر تهران و شهرهای بزرگ، متوسط و کوچکی مانند کرج، دماوند و اسلامشهر نمی‌شود، اما این مسائل به سبب نبود شورای منطقه‌ی شهری بر زمین مانده و پیامدهای منفی آن گریبان‌گیر مردمان می‌شود. مسائلی مانند حمل‌و‌نقل، آموزش، اشتغال، شهرسازی، حریم‌ها و... که در نبود سازمان‌های هماهنگ‌کننده‌ی فراشهری زمینه‌ی خوبی را برای فرصت‌طلبان، به‌ویژه در حوزه‌ی ساخت‌وساز و فساد اداری فراهم می‌کند.
*استادیار گروه توسعه‌ی روستایی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران
ارتباط با ما:
این آدرس ایمیل توسط spambots حفاظت می شود. برای دیدن شما نیاز به جاوا اسکریپت دارید
مطالب مرتبط: