داستان توسعه‌ی ایرانی

گفت‌وگو با دکتر حسن سبحانی

در ابتدا یک شرح کلی و آسیب‌شناسی درباره‌ی فرآیند برنامه‌ریزی توسعه در ایران، از کارشناسی و نیازسنجی در دستگاه‌های اجرایی تا تدوین برنامه و تصویب در مجلس و اجرا و نظارت، بفرمایید؛ و بفرمایید که آیا اساسا این فرایند را می‌توان در قالب یک الگو و مدل دید؟

عنوان برنامه‌ریزی در کشور ما، سابقه‌ای بیش از 60 سال دارد. بعضی از نظام‌هایی که در دنیا با برنامه‌ریزی اقتصادی متمرکز فعالیت می‌کردند، مثل شوروی سابق، اصولا فروپاشیدند و همین باعث شده است که کسانی تصور کنند که شوروی سابق صرفا به خاطر برنامه‌ریزی متمرکز از بین رفت و لذا، با استناد به همین، رویکردهایی در کشور وجود دارد که شاید ضرورتی برای برنامه‌ریزی نباشد.

در سال1327، اولین برنامه در ایران، به صورت یک برنامه 7 ساله نوشته شدکه عمده آن متوقف ماند و به خاطر ملی شدن صنعت نفت و متوقف شدن فروش نفت و فقدان درآمد لازم، آن برنامه اجرایی نشد. در سال 1351 قانونی به نام قانون برنامه و بودجه تصویب شد، قبل از آن فقط سازمان برنامه داشتیم و قبل‌تر از آن هم، کار بودجه در وزارت اقتصاد انجام می‌شد. با تاسیس سازمان برنامه و بودجه، فعالیت‌هایی تحت عنوان برنامه‌ی عمرانی به تصویب رسید. قبل از انقلاب، برنامه‌ها، برنامه‌های عمرانی بودند. بعد از انقلاب با این که قانون همچنان از برنامه عمرانی صحبت می‌کرد، ولی از سال 68 به بعد برنامه‌هایی تحت عنوان برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تصویب شد؛ آنچه که اکنون تحت عنوان برنامه‌های توسعه تصویب می‌شود، منطبق بر قانون مصوب نیست ودر قوانین رسمی کشور چیزی فراتر از برنامه‌های عمرانی وجود ندارد

در آن قانون از طرح‌های عمرانی نام برده شده و از مشخصات برنامه‌ریزی صحبت می‌شد؛ بعد از آن هم هیچ قانونی تحت عنوان برنامه‌ی توسعه نداشتیم و قانون برنامه و بودجه ما هنوز همان قانون سال 51 است. البته در مورد بودجه تغییراتی در قانون محاسبات عمومی به وجود آمد ولی درباره‌ی برنامه، مبنا همان است. بعد از انقلاب هم عملا آن مبنا رعایت نمی شود. البته در برنامه اول و دوم هم تا حدی به آن قانون توجه می‌شد، ولی در برنامه‌های سوم و چهارم و پنجم دیگر تقریبا هیچ توجهی به آن قانون صورت نگرفت.

در ابتدا، خود سازمان برنامه تصویب و اجرای برنامه را برعهده داشت، و بعدها که سازمان برنامه و بودجه تشکیل شد، دستگاه‌های اجرایی مجری برنامه ‌شدند. بعد از انقلاب هم که روال تهیه برنامه‌ها اصولا متفاوت شد و البته باز هم دستگاه‌های اجرایی به کمک بخش خصوصی برنامه‌ها را اجرا می‌کنند.

احتمالا زمانی که برنامه‌ی عمرانی تهیه می‌شده و ناظر به رفع محرومیت‌های عمرانی کشور بوده، اهداف و منابع و مصارف مشخص‌تر و قابل سنجش بودند، چون میزان دخل و خرج متناسب با پروژه‌ها بود. اینکه چه پروژه‌هایی انتخاب می‌شد، بسته به سیاست اقتصادی کشور متفاوت بود. ولی بعدها دیگر مشخص نبود که چه نسبت عقلایی میان این میزان منابع برنامه و آن میزان مصارف، در قالب پروژه‌ها وجود دارد. آنچه در عمل دیده شد این بود که پروژه‌هایی بیش از ظرفیت منابع برنامه تعریف می‌شد و به تدریج با تراکمی از پروژه‌های عمرانی مواجه شدیم که به واسطه‌ی کمبود منابع، طول عمرشان بیش از یک برنامه می‌شد.

آسیب دیگری که متوجه برنامه‌های توسعه شد این بود که به جای انتخاب اولویت‌ها، از میان مسائل کشور، قانون‌گذار به سمت تغییر تمام و یا بخشی از قوانین وزارتخانه‌ها در متن برنامه رفت. مثلا، وزارت آموزش عالی، فارغ از برنامه، تکالیف قانونی دارد که باید آن‌ها را انجام می‌دهد، اما در برنامه‌می‌گویند که در طول این 5 سال برنامه فلان وظایف به آموزش عالی اضافه و یا فلان وظایف آموزش عالی متوقف شود و لذا قوانین 5 ساله، قوانین دائمی را تحت الشعاع قرار داد، تسریع کرد و یا متوقف‌شان کرد.

مشکل اصلی این چرخه‌ی برنامه‌ریزی توسعه و قانون گذاری و اجرا و نظارت و ارزیابی چیست و این اختلال و اشکال در قوانین برنامه و قوانین جاری را چگونه می‌توان حل کرد؟

هر اقدامی مثل برنامه‌ریزی، باید بر یک‌سری مبانی مشهود نحوه‌ی تهیه برنامه مبتنی باشد، یعنی حتی وقتی کسی می‌خواهد آشپزی هم کند یک کتاب آشپزی پیش رویش می‌گذارد و مطابق با آن عمل می‌کند. مشکل کنونی کشور ما در این رابطه، فقدان قانون متناسب در این زمینه‌هاست. مثلا ما قانون نحوه‌ی نوشتن بودجه را نداریم. با اینکه اصل 52 به صراحت می‌گوید که لایحه بودجه باید بر اساس قانون تقدیم مجلس می‌شود و تغییر در ارقام بودجه هم مطابق قانون است. یعنی دولت باید بر اساس قانون، بودجه بنویسد و نه اینکه هر بار به هر طریقی که خواست این کار را انجام دهد. مجلس هم باید بر اساس قانون بررسی کند و بداند که کجا می‌تواند و کجا نمی تواند تغییر ایجاد کند.

آیا می‌شود کل فرآیند برنامه‌ریزی توسعه را، در کشور ما، در قالب یک الگو دید و آیا الگویی بر این فرایند حاکم است؟

خیر، الگو نیست، می‌توانست الگو باشد و هنوز هم می‌تواند الگو بشود به شرط اینکه اولا قانونِ، البته به صورت اصلاح شده، نحوه‌ی تهیه برنامه رعایت شود و به عنوان مبنا قرار گیرد. اگر آن مبنا را تنظیم کردیم، آنگاه می‌توان از طریق شوراهای شهر، شوراهای ده، نمایندگان مردم در مجلس، حتی ادارات، اهداف، ایده‌ها و خواسته‌های مردم را جمع‌‌‌آوری نمود؛ ویا مستقیما وارد سیستم برنامه‌ریزی کشورکرد، و یا به طور غیرمستقیم در سیاست‌های کلی برنامه که توسط مجمع تشخیص مصلحت تهیه و توسط رهبری ابلاغ می‌شود، گنجاند.

وقتی این سیاست‌ها وارد دستگاه برنامه‌ریزی کشور شد باید تقاضاها و امکانات را سنجید و متناسب با سیاست‌ها برنامه‌ریزی صورت گیرد. می‌توان یک الگویی ایجاد کرد که از پایین به بالا اهداف، خواسته‌ها و آرمان‌ها جمع‌آوری شود و از بالا به پایین با ابلاغ سیاست‌ها، کارهادر راستای تحقق بخشی آن سیاست‌ها انجام شود.

ولی در روند کنونی دستگاه‌های اجرایی و اداری، خواسته‌های خود را به سازمان‌های بالاتر می‌دهند، و در مرکز هم با کوه انبار شده‌ای از پیشنهادات مواجه می‌شویم، و چون پیشنهادها زیاد و منابع محدودند، باید از آن‌ها کاست. حالا اینکه کدام انتخاب و کدام حذف شوند، معمولا بدون در نظر گرفتن هماهنگی است وهیچ آمایشی هم رعایت نمی‌شود.

 نسبت سیاست‌های کلی با سند چشم‌انداز و از سوی دیگر با قوانین برنامه چگونه است؟ آیا سیاست‌های کلی بر برنامه‌ها حاکمند و برنامه‌ها در راستای تحقق سیاست‌ها تدوین و اجرا می‌شوند؟ آیا این نسبت‌ها در نظام برنامه‌ریزی، از منظر کارایی و اثربخشی به بهترین وجه برقرارند؟

یک راه این است که به وضع موجود فکر بکنیم و فکر کنیم که همین کار موجود، همان کار بهینه‌ای است که در نظام برنامه‌ریزی بایستی صورت بگیرد.

اسناد را به این صورت معنا می‌کنم که کشور قانون اساسی دارد که اصلی‌ترین سند است و مورد وفاق مردم است. سند چشم‌انداز می‌تواند یک برش 25 ساله از قانون اساسی باشد، و اندکی از کلیت آن کم کرده و ملموس‌تر باشد و اهدافی را نشانه‌گیری کند. بعد از آن می‌توانست سیاست‌های بخشی هم باشد. مثل همین سیاست‌های آموزش، تنظیم خانواده، نظام اداری. من شخصا به سیاست کلی برای برنامه‌ها قائل نیستم و فکر می‌کنم نقش چندانی ندارند. این را از نظر کارشناسی عرض می‌کنم.

بررسی تطبیقی نشان می‌دهد که مفاد برنامه‌ها، با مفاد این سیاست‌ها طی چند برنامه، دقیقا مشابه هم و یا به لحاظ مضمونی تا حد زیادی مشابه بوده‌اند. این نشان می‌دهد که سیاست، برای عملیاتی شدن، ظرف زمانی بیش از 5 سال را می‌طلبیده است. البته دولت‌ها و مجالس برای این که به ابلاغیه رهبری اعتنا کنند، سعی می‌کنند که رده‌پایی از سیاست‌ها در برنامه بگذارند ولی چه بسا که همان تلاش، که تلاش مقدسی هم هست، عملا حجاب دیدن بعضی مسائل دیگر شود و مانع عنایت به چگونگی‌ها، به منابع کافی و ... شود.

قبل از بررسی برنامه، نکته‌ای را عرض کنم که کشور و دستگاه‌های اجرایی با قوانین جاری خودشان اداره می‌شوند، وزارتخانه‌ها، قانون دائمی دارند و فعالیت‌های خود را انجام می‌دهند. این سوال مطرح می‌شود که اساسا برنامه یعنی چه و چرا؟ هم سیاست‌های برنامه و هم سیاست‌های بخشی مشخص هستند، پس کارکرد برنامه چیست؟

یک برنامه 5 ساله می‌تواند به دستگاه‌های اجرایی کشور بگوید که شما با قوانین جاری خودتان فعالیت کنید و اعتبارات را هم دریافت کنید، فقط باید مبتنی بر مسائل کشور، اولویت‌ها و جهت‌گیری‌هایتان را تغییر دهید و تلاش کنید با همین بودجه، محتوا به سوی اولویت‌ها برود.

با ارزیابی نتایج و پیامدهای اجرای این برنامه‌ها، درباره‌ی تحقق اهداف این برنامه‌های توسعه چه می‌توان گفت؟

چون برنامه‌های توسعه فاقد یک نظام ارزیابی حین اجرا و پس از اجرا هستند، متاسفانه نمی‏توان درباره‏ی تحقق سیاست‌ها‏ سخن گفت. از آنجا که دستگاه مجری، و ارائه دهنده‏ی گزارش‏ها، همان دستگاهی است که پیش‏نویس لایحه را هم تهیه کرده، اطمینان و تضمین لازم برای صحت این گزارش‌ها وجود ندارد. علاوه بر این، در این گزارش‌ها اغلب از واژه‌های کلی غیرقابل سنجش استفاده می‏شود.

این مسئله، در همه‏ی دولت‌ها بوده است؛ ولی در دولت فعلی متاسفانه یک اتفاق دیگری هم افتاده و آن اینکه اعلام برخی سنجه‏های اساسی اقتصادی (نرخ رشد اقتصادی کشور، نرخ بیکاری، نرخ بهره‏وری، میزان ارزش افزوده)، متوقف شده است. لذا این بحث مطرح است که نظام ارزیابی کشور یا سازمان ارزیاب و ناظر، با توجه به شرایط در حال توسعه بودن ما، چه ترکیبی داشته باشد و آیا لزوما دولتی باشد یا به وسیله نهاد دیگری در بخش خصوصی تعریف شود.

الان‌در نظام برنامه‌ریزی و قانون‌گذاری ونظام اجرا و نظام ارزیابی به نوعی مشکل داریم، در چرخه‌ی فعلی دولت برنامه‌ریزی و اجرا و مجلس تصویب و یک نقش نظارتی را بر عهده دارد و قوه قضائیه صرفا یک نقش نظارتی در حد پیگیری تخلفات را به عهده دارد، یک بحث این است که در سیستم موجود، نقش قوای سه‌گانه و به طور خاص نقش قوه قضائیه، به درستی ایفا می‌شود و بحث مهم‌تر اینکه آیا نباید اساس این چرخه اصلاح شود و یک نهاد نسبتا مستقلی در بالا بایستد و از حیث سیاست گذاری، نظارت و اجرا نوعی هماهنگی و ثبات ایجاد کند تا هر دولتی نتواند جهت‌گیری‌ها را تغییر دهد. به عبارت دیگر، راه حل این است که سیستم موجود بهینه عمل کند و یا در خود سیستم بازبینی صورت گیرد؟

این مسئله مقدماتی لازم دارد؛ ما یک کشور در حال توسعه هستیم. در حال توسعه بودن به این معناست که ما به لحاظ قابلیت‌های مدیریت و برنامه‌ریزی و نظارت، هم در بخش عمومی و هم در بخش خصوصی، حدی از توانمندی و قابلیت‌ها را داریم و نمی‌توان بیش از آن انتظار داشت.

این طور نیست که جامعه‌ای توسعه‌نیافته باشد و بخواهد به صورت توسعه‌یافته مدیریت کند. البته اگر بخواهیم سبب می‌شود که توجه بیشتری به ضعف‌هایمان داشته باشیم و سطح کار تا درجاتی بالا می‌رود، اما نه تا سطح کمال. بنابراین وضعیتی به نام توسعه‌نیافتگی مانند هوا بر کشور حاکم است که این شامل مجلس، دولت، بخش خصوصی و بنگاه، کارخانه و کشاورزی، و همه و همه می‌شود. یعنی اگر هر نهاد دیگری هم که به وجود آوریم، خود آن نهاد هم از یک فضای توسعه‌نیافتگی برخوردار خواهد بود و نمی‌توان گفت که آن نهاد، عملکرد فوق‌العاده‌ای خواهد داشت، ولی برخی از گام‌ها را برمی‌دارد که مشکلات بر سر راه را، کمتر می‌کند.

یک نکته دیگر هم این است که در هیچ کجای قانون، نظارت بر عهده مجلس نیست، مجلس ناظر بر اجرای قوانین نیست و فقط نماینده‌ها حق سوال و تذکر دارند. اما یکی از 5 وظایف محوری قوه‌ی قضائیه، نظارت بر حسن اجرای قوانین است؛ و البته که قانون برنامه، قانون خیلی مهمی است. لکن شیوه‌ی نگارش برنامه هم باید طوری باشد که قابل نظارت‌شدن، باشد. ما از این بابت کاستی داریم، بخشی از این کاستی به خاطر همان توسعه‌نیافتگی است ولی بخش دیگرش این است که آیا اصولا قوه قضائیه، نظارت بر حسن اجرای قوانین بودجه و برنامه را جزو وظایف و کارکردهای خودش می‌داند؟

بنابراین ساده گرفتن و قابل سنجش نوشتن، یک طرف قضیه است و طرف دیگر قضیه این است که قوه‌ی قضائیه که وظیفه قانونی‌اش، مطابق قانون اساسی، نظارت است، بگوید که آیا این کار و فرایند به درستی انجام می‌شود یا خیر؟ و لذا شاید خیلی هم نیاز نباشد که لزوما نهادی بیرون از قوا به وجود آید. مسئله‌ای که ما با آن مواجهیم این است که این‌طور به نظر می‌آید که نمی خواهیم از شیوه‌های سه دهه‌ی گذشته، تجربه کسب کرده و در آن‌ها تجدید نظر کنیم.

آسیب‌شناسی شما، بخش مهمی از مشکلات را به عدم توسعه‌یافتگی نسبت می‌دهد. اما سؤال این است که آن چیزی که به آن شاخص‌های توسعه‌یافتگی گفته می‌شود، چیست؟ آیا تلقی ثابتی از آن وجود دارد، و مکاتب مختلف توسعه به آن نگاه یکسان و تعریف یکسانی از آن دارند. اگر تلقی ثابتی از توسعه وجود دارد، پس چه تعریفی از توسعه‌ی ایرانی اسلامی دارید؟ و این شاخص‌های توسعه‌یافتگی چه نسبتی با بحث الگوی پیشرفت ایرانی-اسلامی دارند؟

من همیشه گفته‌ام که ما برخی از مفاهیم کلیدی را به لحاظ ماهیت نمی شناسیم و این به ما لطمه زده است. از جمله معتقدم که ما توسعه را نمی شناسیم. توسعه یک مفهوم مستقل است، و رویکردهای به توسعه مقوله‌ی دیگری است. این خطا از آن جهت در ادبیات و دانشگاه‌های ما وارد شده که ما توسعه را مثل دیگران شدن معنا کرده‌ایم و از این حیث به خلط بین مفهوم توسعه با رویکرد‌های به توسعه دچار شده‌ایم.

دیگران، برخی تغییرات در کشورهای «توسعه‌یافته»، که موجب بهبود زندگی شده، را در مقایسه با مناطق «توسعه‌نیافته» مطالعه نموده و از این طریق شاخص‌های توسعه را استخراج کردند. مثلا گفته‌اند که درآمد سرانه و بهره‌وری در این کشورها بالاست و این بالا بودن در مقایسه با کشورهای با درآمد سرانه‌ی پایین، مطرح و سنجش شده است. از طریق همین چند ده شاخص، توسعه‌یافتگی و عدم توسعه‌یافتگی را سنجش می‌کنند. این شاخصه‌ها از زندگی توسعه یافته‌ها برگزیده شده‌اند و به عنوان رویکرد گفته شده است که هر کشوری که می‌خواهد توسعه پیدا بکند، باید به چنین وضعیتی برسد. بنابراین، توسعه به لحاظ رویکردی مثل غرب شدن، یا مثل غربی‌ها شدن تلقی شده است. برخی از رویکردها هم، رویکرد ناظر بر علیت است. مثلا در خصوص مکتبی که بگوید دلیل توسعه‌نیافتگی به وجود آمدن یک رابطه نابرابر میان مرکز و پیرامون است که ارزش افزوده را از پیرامون به مرکز انتقال می‌دهد، رویکرد علّی دنبال می‌شود.

اما، توسعه جریانی است که به موجب آن به تدریج رفاه مردم در دوره زمانی یک نسل، افزایش پیدا کند و مردم در پرتو این افزایش امکانات، بتوانند استعدادهای درونی خود را ذیل آموزه‌های یک مکتب بشری یا الهی، ارتقا دهند. به عبارت دیگر، توسعه در این مفهوم می‌تواند افزایش ظرفیت‌های تولیدی یا افزایش ظرفیت‌های انسانی باشد.

وقتی که توسعه، ذیل یک آموزه، و به تدریج حاصل شد، آنگاه در زندگی انسان‌ها به کار می‌رود. نتیجتا، توسعه، دیگر حتما مثل دیگران شدن نیست؛ زیرا ذیل یک آموزه‌ی خاص کاربرد دارد. آیا غربی‌ها در طی فرایند توسعه، مثل دیگران شدند؟

ممکن است جامعه‌ای در ذیل آموزه‌ی مورد قبول خویش، خودش را متحول می‌کند و ذیل آن آموزه عمل نماید. لذا اگر عده‌ای در فرایند توسعه در 200 سال قبل تجربه دینی داشتند و شکست خوردند و دین را کنار گذاشتند، آیا معنای آن این است که دیگران برای توسعه به دین رجوع نکنند؟

بدیهی است که چون توسعه مثل دیگران شدن نیست، صحبت این خواهد بود که پس ما می‌خواهیم چه بشویم؟ اینجاست که توسعه‌ی ایرانی-اسلامی مطرح می‌شود. عمده‌ی جوامع به خاطر انفعال‌شان، توسعه را مثل غرب و غربی‌ها شدن تعریف کردند؛ این به خاطر جهل آن‌ها نسبت به ماهیت توسعه بوده است که به معنای مثل دیگران شدن نیست.

با توجه به اینکه ما باید برای توسعه‌یافتگی تعریف خاص خودمان را داشته باشیم، به نظر می‌رسد ضرورت توسعه‌ی ایرانی-اسلامی مشخص می‌شود. اما برای شناسایی و فهم الگوی پیشرفت ایرانی-اسلامی، و برای طرح عملی و ساخت الگو باید از کجا شروع و چه مسیری را طی کرد؟ مخصوصا با توجه به تلقی خاصِ نقشه‌ای و مکانیکی که از الگو در کشور ما رایج است و آن را از جنس کشیدن یک نقشه‌ی پیشینی می‌دانند، نظر خود را درباره‌ی چیستی الگو بفرمایید.

درباره‌ی الگو این بحث مطرح است که ابتدا باید جامعه‌ای ساخته شود و بعد آن جامعه، جامعه‌ی الگو باشد؛ یعنی الگو باید عملا ایجاد شود. الگو یک چیز ذهنی و از پیش آماده نیست که ما بگوییم این کارها را بکنیم و همین کارهایی که می‌کنیم الگو می‌شود. الگو از جهتی کاری مثل معماری است. معمار چه کاری می‌کند؟ معمار از شما به عنوان سازنده‌ی ساختمان یک‌سری علایق و ویژگی‌ها و امکانات اولیه و زمین را می‌گیرد و بعد طرحی می‌ریزد که متناسب با خواست شما باشد و آن را در طی فرایندی می‌سازد. وقتی که ساخته شد، الگویی و مثالی از آن چیزی می‌شود که مورد نظرشما بود، ولی لزوما این چیز ساخته شده منحصر به فرد نیست. یک جامعه ایجاد می‌شود و فعالیت می‌کند و بعد از عملکرد و کارکردش، نظریه‌های کلان استخراج می‌شود.

گاهی برای رسیدن به الگو، باید مسیر دیگری را طی کرد. مثلا من معتقدم که برای تحقق اقتصاد اسلامی، نباید آن را صرفا در دانشکده‌های اقتصاد جستجو کرد، بلکه اقتصاد اسلامی را باید در آموزش و پرورش و صدا و سیما و فیلم کودکان و کارتون و انیمیشن دنبال کرد، و 20 سال بعد، زمان آن خواهد رسید که در دانشکده‌های اقتصاد درباره‌ی آن صحبت کنیم، چون ما می‌خواهیم رفتار را مطالعه کنیم و باید این رفتار را ببینیم. درباره‌ی الگو هم، بحث مشابهی را می‌توان مطرح کرد.