الـتقاط ولایـت مطلقه و مــدیریت استراتژیک

گفت‌وگو با دکتر کیومرث اشتریان1

دلیل تفاوت در رویکردها و مدل‌های سیاست‌گذاری چیست؟ آیا این تفاوت‌ها نسبتی با اندیشه سیاسی حاکم بر یک دولت و یا یک جامعه دارد؟ نسبت انواع اندیشه‌ی سیاسی و یا نظریات سیاسی با رویکردها و مدل‌های سیاست‌گذاری چیست؟ آیا هر نوع الگوی سیاست‌گذاری می‌تواند با هر نوع اندیشه‌ی سیاسی همراه شود؟ به‌لحاظ تاریخی، در زمان‌های متفاوت که دولت‌ها با نظریات سیاسی متفاوت حاکم بوده‌اند، آیا تغییری در رویکردها و الگوهای سیاست‌گذاری صورت گرفته است؟

سیاست‌گذاری عمومی عبارت است از مطالعه‌ی عمل دولتی. هر دولت‌ فلسفه‌ی سیاسی نوشته یا نانوشته‌ی خود را دارد و طبیعتا فلسفه‌های سیاسی گوناگون، الگوهای سیاست‌گذاری متفاوتی را در پی خواهند داشت. در روش‌شناسی، نظریه‌هایی مانند نظریه‌ی عقلانی، نظریه‌ی نهادی و حتی نظریه‌ی فمنیستی، به‌عنوان نظریه‌ها‌ی روش‌شناسی مطرح هستند که هر کدام از این نظریه‌ها، الگو‌های متفاوتی برای سیاست‌گذاری ارائه می‌دهند. طبیعتا نحوه‌ی سیاست‌گذاری دولت لیبرال با دولت سوسیالیست متفاوت است. همچنین در درون دولت لیبرال نیز گرایش‌های متعددی وجود دارد که هر کدام از آن‌ها به نوبه‌ی خود الگو‌های سیاست‌گذاری متفاوتی دارند و فلسفه‌ی مداخله‌ی دولت برای هر کدام متفاوت می‌شود. دولت ریگان و دولت کارتر هر دو لیبرال بودند، اما دارای دو گرایش متفاوت بودند. به دلیل این‌که قرائت‌های گوناگونی در درون لیبرالیسم وجود دارد؛ یکی مداخله‌گرایی دولتی بیشتر و دیگری مداخله‌ی کمتری دارد. البته ممکن است حوادث روز در آن تأثیرگذار باشد، اما به‌طور طبیعی دولت‌های لیبرال طرفدار کاهش مداخله هستند؛ منتهی با دو گرایش متفاوت. در درون لیبرالیسم حتی "اجتماع‌گرایی"2 نیز وجود دارد. این دیدگاه ممکن است از منظر سیاسی حتی چپ تعریف شود؛ اما در درون لیبرالیسم است. "اجتماع‌گرایی" فردگرا است، ولی فرد را در درون اجتماع تعریف می‌کند. فرد را حاصل یک اجتماع بومی می‌داند. سوسیالیست‌های اروپایی در دامنه‌ی کمونیسم تعریف نمی‌شوند و گرایشی درون نظام سرمایه‌داری هستند.

 پس انواع اندیشه‌های سیاسی، مدل‌های گوناگونی را برای سیاست‌گذاری به همراه دارد. در لیبرالیسم علاوه بر دولت‌های محافظه‌کار، دولت‌هایی وجود دارند که به نقش برجسته و زیاد دولت معتقدند. مثلا دولت رفاهی مداخله‌ی بیشتری را برای ایجاد رفاه می‌طلبد و برخلاف یک دولت محافظه‌کار به رهاسازی (لسه فر)3 و کاهش چشم‌گیر مداخله‌ی دولت، می‌پردازد. برای مثال دولت ریگان و دولت تاچر به دولت‌هایی مشهورند که سعی در جهت کاهش مداخلات دولتی داشته‌اند. مبنای نظری این دولت‌ها بر نظریه‌ی انتخاب عمومی‌ بوده است. این نظریه‌ خود زیرمجموعه‌ای از نظریه‌ی انتخاب عقلانی است که منافع را دلیل رفتار سیاسی می‌داند. نظریه‌ی انتخاب عقلانی نظریه‌ای کلان است و از درون این نظریه، نظریه‌ی انتخاب عمومی بیرون می‌آید که بر کارایی دموکراسی‌ تأکید دارد و در آن به این موضوع اشاره می‌شود که دیوان‌سالاران به‌دنبال منافع خود هستند، در نتیجه برای افزایش کارایی دولت، تأثیر این منافع را باید کاهش داد؛ و با کاهش مداخه‌ی دولت و قطع کردن دست دیوان‌سالاران از تصمیمات عمومی، این امر ممکن می‌شود.

  این نسبت و تأثیرپذیری سیاست‌گذاری از اندیشه‌ی سیاسی تا کجاست؟ مثلا آیا تفاوت در فلسفه و اندیشه‌ی سیاسی می‌تواند خود را تا سطح ابزارهای مختار در سیاست‌گذاری نشان دهد؟

سیاست‌گذاری در خلأ شکل نمی‌گیرد و مبانی و تکنیک‌هایی دارد. زمانی که از مبانی صحبت شود، به اندیشه‌ی‌ سیاسی و فلسفه‌‌ی سیاسی پرداخته می‌شود و به هر میزان که اندیشه‌ی سیاسی دولت‌ها متفاوت باشد، بنیان‌های سیاست‌گذاری آن‌ها نیز متفاوت خواهد شد. ابزار‌های سیاست‌گذاری از داوطلبانه‌ و انگیزشی تا مداخله‌جویانه را در برمی‌گیرد که انتخاب این ابزار‌ها مبتنی بر همان اندیشه‌ی سیاسی است. دولت‌ها از طیفی از این ابزار‌ها استفاده می‌کنند. پس دولت‌ها بر اساس اندیشه‌ی سیاسی خود، میزان مداخله‌ی خود در امور را تعریف می‌کنند و این ابزار‌ها، ابزار‌های خنثی نیستند. اما خود دولت‌ها میزان استفاده از این ابزارها را تنظیم می‌کنند. در برنامه‌ریزی‌های خرد، طبیعتا اندیشه‌ی سیاسی تأثیرگذار است. نوع برنامه‌ریزی، بودجه‌بندی، تقسیمات استانی یا ایالتی و نحوه‌ی ارائه‌ی خدمات، همگی ابزارهایی هستند که دولت‌ها از آن‌ها استفاده می‌کنند که البته ممکن است از اندیشه‌ی سیاسی تاثیر بگیرد یا متأثر از آن نباشد؛ یعنی هر چه ابزار‌ها فنی‌تر شوند به خنثی‌تر شدن نزدیک می‌شوند. این ابزار‌ها هر چه از ماهیت ایدئولوژیک‌شان کاسته شود، دولت‌ها بیشتر راغب به استفاده‌ی از آن‌ها می‌شوند.

  آیا پیش از ظهور دولت مطلقه‌ی مدرن و دولت در مفهوم جدید، سیاست‌گذاری به گستردگی کنونی وجود داشته است و اگر این تفاوت وجود دارد آیا می‌توان این تحول را به تحول در نظام‌های سیاسی نسبت داد؟

سیاست‌گذاری در طول تاریخ وجود داشته است. هر زمانی که یک دولت وجود داشته است، به‌شکل خاصی سیاست‌گذاری نیز بوده است. اما سیاست‌گذاری در پنجاه سال اخیر، در نظام دانشگاهی نهادینه شده است. اگر سیاست‌گذاری عمومی‌ را فقط به مفهوم سیاست‌گذاری دولتی بگیریم، سیاست‌گذاری توسط دولت مدرن آغاز می‌شود و گسترش می‌یابد. ولی سیاست‌گذاری عمومی‌فقط دولتی نیست بلکه موسسات عمومی و غیر دولتی را نیز در بر می‌گیرد. قبل از تشکیل دولت مدرن در ایران آموزش یک نهاد عمومی ‌و اجتماعی بوده و مثلا در اختیار روحانیت بوده است یا بخش قضاوت یک بخش عمومی‌ محسوب می‌شده است؛ یعنی از زندگی خصوصی فراتر رفته است و در عرصه‌‌ی عمومی قرار گرفته و در عین حال دولتی هم نبوده است. پس قبل از دولت‌های مدرن نیز سیاست‌گذاری عمومی وجود داشته است، ولی اغلب توسط نهاد‌های سنتی انجام می‌شده است و دولت مستقیما مداخله نداشته است.

دولت مدرن طبیعتا مداخله‌ی بیشتری در سیاست‌های عمومی انجام می‌دهد. در جوامع غربی تمرکز دخالت دولت به این شکل رادیکال کمتر مشاهده می‌شود، در طول تاریخ نهاد‌های عمومی وجود داشته است و این‌ نهاد‌ها در سیر تاریخی به‌‌شکل طبیعی جلو آمده‌اند؛ به این شکل نبوده که دولت به‌طور کلی و به‌یک‌باره نهاد‌های آموزشی، قضایی و... را به دست خود بگیرد (مانند دولت در زمان رضا شاه و آتاترک). در جوامعی که دولت‌های مدرن به‌یک‌باره تشکیل می‌شوند، یک حرکت رادیکال را در سیاست‌گذاری می‌بینید؛ ولی در جوامعی مثل آمریکا، انگلستان و فرانسه یک حرکت تدریجی را مشاهده می‌کنید و اولویت بیشتر با بخش عمومی و غیردولتی بوده است. مفهوم دولت در طول تاریخ کاملا تحول پیدا می‌کند؛ در زمان قبل از دولت مدرن، دولت، حاکمی را برای مناطق انتخاب می‌کرده است و حاکم به امور منطقه‌ای می‌پرداخته است و کارکردش در سطح کلان (مثلا در زمان جنگ) بوده است؛ درآن زمان دولت ابزار زیادی نداشته است و کار زیادی هم انجام نمی‌داده است. به دلایل تکنولوژیک اساسا دولت نمی‌توانسته چنین باشد و اصلا دولت مسئول ارائه‌ی خدمات نبوده است؛ مردم زندگی خود را کرده و نیازهای خود را رفع و رجوع می‌کردند.

  چرا زمانی که دولت مدرن شکل می‌گیرد خود را محق و مرجع سیاست‌گذاری می‌داند؟ چه فلسفه‌ای برای دولت وجود دارد که دولت مجاز می‌شود به طرز گسترده‌ای به حوزه‌ی عمومی وارد شود و در امور گسترده‌ای دخالت کند؟

اجمالا می‌توان گفت که مثلا در زمان رضاشاه ناامنی وجود داشت، نیاز به یک دولت متمرکز برای حفظ منافع انگلیسی‌ها در مقابل روس‌ها بود، نیازهای بین‌المللی و هم‌چنین ویژگی‌های شخصیتی رضاشاه، عوامل بین المللی، سیاسی، اجتماعی و... هستند که زمینه‌های حضور بیشتر دولت مدرن را در سیاست‌گذاری فراهم می‌کنند. البته همیشه شکل‌هایی از سیاست‌گذاری عمومی وجود داشته است. در قرون قبل هم مطالعاتی در این باره وجود داشته است؛ مثلا مطالعه‌ای در لندن صورت گرفته که هزینه‌ی جمع آوری فضولات حیوانات را در شهر لندن محاسبه کرده است. به‌تدریج تحت تأثیر تحولات متدولوژیک علمی و نیاز‌های روز افزون جامعه و پیشرفت‌های صورت گرفته در قرن بیستم این مطالعات بیشتر شدند؛ تا اینکه بعد از جنگ جهانی دوم این موضوع جدی‌تر شده و در دهه‌ی شصت و هفتاد در دانشگاه‌ها رشته‌ی سیاست‌گذاری عمومی نهادینه می‌شود. شرایط خاص اجتماعی- سیاسی و بحران‌های مختلف بعد از جنگ جهانی دوم در کشور‌های مختلف نوعی رسوایی را برای علوم سیاسی سنتی رقم می‌زند. دانشگاه نیز در مقابل، خود را بازسازی می‌کند و این رشته تأسیس می‌شود. بنابراین، دولت مدرن بر اساس فلسفه‌ی سیاسی و نیازهای اجتماعی خود را محق می‌داند که در حوزه‌ی عمومی دخالت ‌کند، به‌ویژه این امر در حقوق اداری تئوریزه شده است که البته به نظر بنده بر آن خدشه وارد است. به‌لحاظ حقوق اداری دو کارکرد اصلی نظم عمومی و ارائه‌ی خدمات برای دولت در نظر گرفته می‌شود. این دو کارکرد، مبنایی می‌شود که دولت در حوزه‌ی عمومی دخالت کند و منشأ حقوق اداری -ارائه خدمات، تأمین نیازها و تأمین امنیت کشورها- ‌شود و با توجه به نوع کشور و اندیشه‌ی سیاسی هر دولت میزان دخالت مشخص می‌گردد. برای درک بهتر این مطالب بحث از منشأ و ماهیت حقوقی دولت ضروری است. و باید آن را از حیث فلسفه‌ی وجودی دولت و منشأ آن در حقوق اساسی پی‌گیری کنیم.

در حقوق اداری و حقوق اساسی، برخی مفروضات مقرر می‌دارند که دولت دارای دو وظیفه‌ی اصلی است: یکی تأمین نیاز‌ها و دیگری حفظ نظم. برخی مکاتب وظیفه‌ی تأمین نیاز‌ها را به عهده‌ی دولت نمی‌دانند بلکه آن را مرتبط با مردم و نهاد‌های اقتصادی می‌دانند و دولت به‌صورت استثنائی تأمین برخی نیازها را بر عهده می‌گیرد. اما در نگرش دیگر، دولت پدر جامعه است و موظف به رفع نیاز‌های جامعه و در نتیجه متصدی جامعه است. این دیدگاه منجر به اقتدار، مداخله و افزایش قدرت دولت می‌شود. در چنین دیدگاهی دولت یک پدر مسئولیت‌پذیر و نان‌آور تلقی می‌شود و درعرصه‌‌ی اجتماعی کاملاً مداخله‌گر و در اختیارگیرنده همه‌ی امور است. اما در حالت نخست دولت از قدرت اندکی برخوردار است و جامعه را به اراده‌ی خود واگذاشته و صرفاً ناظر است. در مدل دولت مداخله‌گر امتیازات و اختیارات و حقوق دولت زیاد خواهد بود و از این‌رو سیاست‌گذاری و حقوق اداری گسترده و وسیع است در حالی که در مدل دولت نامداخله‌گر اختیارات دولت به‌تناسب وظایف این نهاد، محدود بوده و حقوق اداری نیز گسترده نخواهد بود.

در باب وظیفه‌ی دومِ دولت -یعنی حفظ نظم- نیز همین بحث‌ها مطرح است، اینکه چه قرائتی از نظم وجود دارد و آیا دولت مسئول نظم است یا اینکه مردم در برابر آن مسئول‌اند، مورد بحث قرار می‌گیرد. سؤال دقیقاً این است که آیا دولت مسئول نظم است و باید نظم را از بالا به پایین اعمال نموده و پدید آورد و یا باید آن را از طریق مکانیزم‌های عرفی به دست مردم سپرد. هر یک از این گرایش‌ها در حوزه‌ی ایجاد نظم، حقوق، سیاست‌ها، تکالیف و مسئولیت‌های ویژه‌ای را برای دولت پدید می‌آورد و این دو گرایش، تفاوت‌های اساسی را در سیاست‌گذاری عمومی موجب می‌شوند.

بر همین اساس است که در حقوق اداری دو نظریه شناخته‌شده هستند. در نظریه‌ی نمایندگی، دولت در پی تأمین منافع عمومی است. اداره‌ای به نام دولت، نماینده‌ی منافع عمومی است و به‌نام منافع عمومی وارد عمل می‌شود. هرگاه تعارضی بین منافع عمومی و منافع خصوصی به وجود آید، دولت وارد عمل می‌شود. این نظریه متضمن آن است که برتری منافع عمومی بر منافع خصوصی یک حق طبیعی در زندگی اجتماعی است و اساسا تفکیک منافع عمومی و خصوصی امکان‌پذیر است. از این‌رو فرض بر این است که واقعاً چیزی به نام منافع عمومی وجود دارد و منافع جمعی می‌تواند حاصل جمع منافع فردی باشد. در این نگاه، در هنگام تعارض اکثریت و اقلیت، حق با تقدم اکثریت است و دولت نماینده‌ی منافع عمومی است. اما در این پنج پیش‌فرض ضمنی منافع عمومی، می‌توان تردیدهای جدی روا داشت که اینجا مجالی برای این بحث نیست.

در نظریه‌ی خدمات عمومی علاوه بر نمایندگی منافع عمومی و یا همزمان با آن، دولت به ارائه‌ی خدمات در جهت رفع نیازمندی‌های عمومی می‌پردازد. دولت جز ارائه‌ی خدمات، حق فعالیت تجاری ندارد. چرا که ماهیت آن ماهیت خدماتی است؛ مثل آموزش و پرورش، بهداشت و.... اما سلطه‌ی مفهوم منافع عمومی و وسوسه‌ی کسب سود در دیوان‌سالاری یا خصیصه‌ی ضدفردی بودن حقوق اداری آنجا خود را نشان می‌دهد که دولت اگر فعالیتی را سودآور تشخیص دهد به‌سختی از آن دست برمی‌دارد و لذا ممنوعیت فعالیت تجاری را نادیده می‌گیرد و به‌ بهانه‌ی منافع عمومی دست به ایجاد شرکت‌های بزرگ می‌زند و حتی گاه آن‌ها را از شمول قوانین و مقررات اداری خارج می‌کند و به آن شکل خصوصی می‌دهد؛ یعنی سیاست‌گذاری به دلیل منفعت دیوان‌سالاران و نه به‌لحاظ نظری گسترش می‌یابد. این دقیقاً همان چیزی است که نظریه‌ی انتخاب عمومی⁴ بر آن تاکید می‌کند. یعنی آنگاه که این شرکت‌ها تعارضی با منافع افراد و بخش خصوصی پیدا می‌کنند عملا سعی می‌کنند که وجه عمومی خود را مطرح نمایند و خود را تابع حقوق اداری بدانند تا بدین‌سان از حق ویژه‌ی دولت بهره‌برداری کنند. البته ضعف بخش تجاری وجامعه‌ی مدنی، راه را برای اینگونه فعالیت‌های دولتی باز می‌کند. بر اساس این تحلیل، خدمات عمومی بر حسب نظام حقوقی حاکم بر آن به سه دسته تقسیم می‌شود: خدمات عمومی اداری که اصطلاحا اداری خوانده می‌شود؛ مثل بهداشت ، آموزش و پرورش و ...، خدمات عمومی صنعتی و تجاری که تابع حقوق خصوصی است و خدمات عمومی حرفه‌ای و اجتماعی؛ مانند اتحادیه‌های صنفی از جمله نظام پزشکی، نظام مهندسی، کانون وکلا و.... که تابع حقوق مختلط هستند.

  با این اوصاف، آیا سیاست‌گذاری فقط در شأن دولت‌ها است؟ و یا هر فرد یا گروه و یا نهاد غیردولتی مجاز است در سیاست‌گذاری دخالت کند و وارد این عرصه شود؟

در یک نظام لیبرال سیاست‌گذاری فقط در شأن دولت نیست. بخش عمومی آن‌قدر گسترده است که دولت خود یکی از اجزا و عناصر این بخش عمومی حساب می‌‌شود. البته به‌لحاظ حاکمیتی فقط دولت‌ها، سیاست‌های حاکمیتی که به‌طور رسمی به قدرت و حاکمیت مربوط می‌شود را مقرر می‌دارند. در نظام‌های غربی، بخش عمومی غیردولتی بسیار گسترده است و در نتیجه فعالیت‌های ارائه‌ی خدمات را بخش عمومی غیردولتی انجام می‌دهد. حتی اخیرا بخش عمومی غیردولتی وارد امور نظامی نیز شده است. پس تصمیم‌گیری در سطح کلان حاکمیتی در شأن دولت‌ها است ولی در سطوح پایین‌تر بخش عمومی نیز امکان مداخله را پیدا می‌کند. مطلوبیت آن نیز بستگی به نیازهای اجتماعی، کارکرد و شرایط مختلف کشورها دارد. امکان تعیین الگوی ثابت برای همه‌ی دولت‌ها در تمام شرایط نمی‌باشد. در بعضی از کشورها در عرصه‌ی خصوصی‌سازی، دولت نهادهای واسطی را ایجاد کرده است تا به این وسیله به خصوصی‌سازی کمک کنند. چراکه بخش خصوصی قدرت وارد شدن در بسیاری از حوزه‌ها را ندارد. طبیعتا در صورت رها کردن و سپردن چنین بخش‌هایی به‌طور کامل به بخش خصوصی، خسارت‌های جبران ناپذیر در جامعه به‌وجود می‌آید.

  سیاست‌گذاری عمومی با آن دعاوی‌ای که داشت، چقدر موفق بود و آیا توانست به‌میزان قابل توجهی عملکرد دولت‌ها را بهبود بخشد؟ چه انتقاداتی بر سیاست‌گذاری وارد شد  و در عمل موجب چه تغییر و تحولاتی در مدل‌ها و رویکردها گردید؟

نمی‌توان گفت که سیاست‌گذاری عمومی موفق بوده است یا خیر. کارآمدی رشته‌ی سیاست‌گذاری عمومی همچون دیگر شاخه‌های دانش بشری دچار فراز و فرود بوده است. سیاست‌گذاری عمومی دستاوردهای بسیار خوبی در بهبود کارآمدی مداخلات دولتی و در شناسایی مسائل دولتی داشته است. یکی از محورهای اصلی سیاست‌گذاری عمومی، مسئله‌‌محوری است. مسئله‌محوری یکی از وجوه تمایز رشته‌ی سیاست‌گذاری عمومی از بسیاری علوم دیگر است. بسیاری از علوم توجه خود را بر مسائل علمی متمرکز می‌کنند، اما نقطه‌ی عزیمت سیاست‌گذاری از مسئله‌ی اجتماعی می‌باشد. ممکن است برای بعضی از علوم مهم نباشد که در اجتماع چه می‌گذرد؛ مثل اینکه یک عالم شیمی ممکن است تنها بر تجزیه و ترکیب مواد تمرکز کند و یا برای عالم مکانیک تنها اصول حرکت مهم باشد. یک شیمیست یا فیزیکدان ممکن است فرمول بمب اتم را کشف یا تولید کند و اساسا برای او مهم نباشد که از آن به‌عنوان بمب و یا برای مقاصد صلح آمیز استفاده می‌شود. در واقع دغدغه‌ی او شناخت تجزیه و ترکیب مواد است. اما در سیاست‌گذاری عمومی بدین شکل نیست و دغدغه‌ و نقطه‌ی عزیمت این رشته، مسائل اجتماعی است. تفاوت این رشته با علوم دیگر مسئله‌محوری در موضوعاتی مثل مسئله‌ی فقر، مسئله‌ی کارآمدی، مسئله‌ی بهبود وضعیت زنان، مسئله‌ی ارتقای کارآمدی‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و... است. این دغدغه‌های اجتماعی، خود را در دغدغه‌ی متدولوژیک هم نشان می‌دهد و بر اساس اینکه ما مسئله‌محور هستیم، در متدولوژی مسئله‌شناسی موشکافی‌های بسیار زیادی شده است. مثلا ذهنی‌بودن یا برساخته‌بودن مسئله (یعنی آن‌چیزی که از نظر من مسئله است، آیا از نظر دیگری هم مسئله می‌باشد یا خیر؟)، تفکیک مسئله از موضوع، ابعاد مختلف یک مسئله، در‌هم‌تنیدگی‌های مسائل مختلف و... موشکافی‌های متدولوژیکی است که پس از اینکه مسئله‌ای اجتماعی در اولویت قرار گرفت، در متدولوژی هم مورد بحث قرار می‌گیرد.

در حوزه‌ی اجرا نیز، اینکه اجرای سیاست‌گذاری‌های عمومی به چه شکل و طی چه متدهایی و با چه ابزارهایی انجام می‌گیرد و بررسی موفقیت آن‌ها و ارائه‌ی مدل برای اجرای این سیاست‌ها، جزو دستاوردهای سیاست‌گذاری عمومی است. ارزیابی، پایش یا مانیتورینگ سیاست‌های عمومی نیز حوزه‌ی دیگری است که سیاست‌گذاری عمومی وارد آن‌ شده است. طبیعتا فراز‌و‌فرودهایی در این حوزه وجود دارد و ممکن است برخی از مطالعات ضعیف یا برخی دیگر قوی باشند. اما در مجموع وقتی از دور نگاه می‌کنیم، دستاوردهای بسیار مثبتی داشته است؛ اینکه افراد زیادی توانسته‌اند علوم سیاسی را کاربردی کنند و در خدمت جامعه، دولت‌ها و بخش عمومی قرار دهند، نشان دهنده‌ی این است که سیاست‌گذاری عمومی موفق بوده است.

  انتقادی که گاهی مطرح می‌شود این است که گرایش‌های غالب سیاست‌گذاری مفروضات پوزیتیویستی دارند و تلقی پوزیتیویستی نسبت به جامعه و مهندسی اجتماعی، تبعات و آثار مخربی بر جامعه بر جای می‌گذارند، این انتقاد به چه میزان صحیح است؟

این اشتباهی است که در ایران بیان می‌شود و فکر می‌کنند سیاست‌گذاری عمومی، پوزیتیویستی است. سیاست‌گذاری عمومی هم مانند دیگر علوم می‌تواند مبنای پوزیتیویستی و یا مبنای نسبی‌گرایی و... داشته باشد. یکی از گرایش‌های غالب کنونی که راه را برای پوزیتیویسم بسیار محدود کرده، رویکرد متدولوژیک تکثرگرایی انتقادی است که در سیاست‌گذاری عمومی موجود است. وقتی می‌گوید مسئله از نظر من یک چیز است و از نظر شما و گروه دیگر، چیز دیگری است، این به‌ معنای نسبی‌گرایی در مسئله است که پوزیتیویسم اصلا چنین چیزی را قبول ندارد. در ارزیابی هم می‌توان ارزیابی سیاست دولتی را از نگاه‌های مختلف می‌توان دید. می‌توان نگاهی کمی‌گرا، کیفی‌گرا، نسبی‌گرا در ارزیابی سیاست‌ها داشت. مثلا ممکن است با سیاست‌های دولت فعلی عده‌ای موافق و یا مخالف باشند و هر دو گروه نیز برای خود دلایلی داشته باشند. سیاست‌گذاری عمومی این نسبی‌گرایی را به رسمیت می‌شناسد. تصور ما در ایران این است که سیاست‌گذاری یک رشته‌ی کاملا پوزیتیویستی است؛ در حالی‌که فقط از ابزارهای پوزیتیویسم استفاده می‌کند. حتی برای یک تحلیل گفتمان هم می‌توان از آمار و ارقام و اعداد استفاده کرد. این آمار و اعداد و ارقام ممکن است ابزارهای به ارث رسیده از پوزیتیویسم باشند، اما به این معنا نیست که لزوما  مبانی و مبادی نظری آن‌ها را پذیرفته باشیم. سیاست‌گذاری علمی به مفهوم روش است و می‌توان روش‌های متعددی را بسته به موضوع ‌پذیرفت. به نظر بنده حتی در بدو تولد حوزه‌ی سیاست‌گذاری هم این‌طور نیست که رویکرد پوزیتیویستی حاکم باشد. یکی از ویژگی‌های سیاست‌گذاری عمومی مسئله‌محوری و ویژگی دیگر آن هنجاری‌بودن و ارزشی‌بودن است. نویسنده‌های اولیه‌ی مشهور مثل "لاسول" که راجع به سیاست‌گذاری صحبت کرده‌اند می‌گویند سیاست‌گذاری عمومی یک رشته‌ی کاملا ارزشی و هنجاری است. پوزیتیویسم از هنجار و ارزش شروع نمی‌شود. این تصور اشتباه، به‌علت ناشناخته‌بودن این رشته است و یا به این علت است که برخی تصور می‌کنند آمار و اعداد و محاسبات موجود، ناشی از تسلط دیدگاه معرفت‌شناسانه‌ی پوزیتیویسم است.

همه‌ی مکاتبی که در علوم اجتماعی فعال هستند، در سیاست‌گذاری عمومی هم فعال‌اند. مثلا نهادگرایی نحله‌ای است که از قدیم در حوزه‌ی اقتصاد، جامعه‌شناسی و... وجود داشته است و در سیاست‌گذاری عمومی هم استفاده می‌شود. ولی در اینجا شاید تأکید بر شبکه‌های اجتماعی، شبکه‌های اجرایی و شبکه‌های مدیریتی است. پس می‌بینیم که نهادگرایی در قالب تحلیل شبکه، بازتولید شده است؛ به‌بیان دیگر سیاست‌گذاری از نهادگرایی استفاده می‌کند. سیاست‌گذاری در سطح نظری برای تعیین حیطه‌ی مداخله‌ی دولت، از اندیشه‌های سیاسی استفاده می‌کند. یعنی شما به‌عنوان محقق سیاست‌گذاری عمومی می‌توانید نسبی‌گرا، فمینیست و یا نهادگرا باشید و می‌توانید بر اساس هر کدام از این‌ها خود را تعریف کرده و وارد حوزه‌ی سیاست‌گذاری عمومی شوید. مثلا فمینیست‌ها، جداول و راهکارهای مفصلی برای اینکه در سیاست‌گذاری عمومی ملاحظات فمینیستی را رعایت کنید، ارائه می‌دهند. در واقع سیاست‌گذاری عمومی یک حوزه‌ی مطالعاتی در مفهوم کلان است، که از همه‌ی ابزارهای تحلیلی علوم اجتماعی استفاده می‌کند.

  اما به هر حال در هر رشته‌ای رویکردهای غالبی وجود دارد، مثلا "هاولت" و "رامش" در ابتدای کتاب‌شان یک مدل تقسیم‌بندی دارند و شش رویکرد غالب در سیاست‌گذاری عمومی را مطرح می‌کنند.

این تقسیم‌بندی به ‌معنی این است که تحقیقات بیشتری در زمینه‌ی آن‌ها انجام شده است و به‌ معنی دسته‌بندی قطعی نمی‌باشد. شما می‌توانید با یک رهیافت کاملا فلسفی، سیاست‌گذاری عمومی را مطالعه کنید و با تمرکز بر اندیشه‌های فیلسوف خاصی سیاست‌گذاری عمومی را از حیث فلسفی مطالعه کنید. البته بنده ترجیح می‌دهم که در ایران این جریان فعلا شکل نگیرد؛ چون جامعه‌ی ما جامعه‌ای است که ابهام و کلی‌گویی در آن باب است و اگر این موضوع باب شود، سیاست‌گذاری عمومی هم مانند بسیار از رشته‌های دیگر، نه به دلایل علمی بلکه به دلایل صنفی و منافع افرادی خاص، از کارآمدی می‌افتد. شما می‌توانید محیط زیست را در ارتباط با فلسفه یا در ارتباط با ارزش‌های دینی مطرح کنید. یعنی یک نگاه هستی‌شناسانه یا یک جهان‌بینی داشته باشید و از درون آن سیاست‌های کلان، کلی و عمومی محیط زیست را مطرح کنید و راجع به آن بحث کنید و به مداخلات ریز دولتی وارد نشوید. در واقع سیاست‌گذاری مطالعه‌ی عمل دولتی از سطح کلان تا سطح خرد می‌باشد؛ نه فقط مطالعه‌ی عملیات در سطح خرد. سیاست‌گذاری یک حوزه‌ی مطالعاتی کاملا ارزشی و هنجاری است،که با در هم نوردیدن مرزهای رشته‌ها و با هنجارهای اجتماعی هر کشوری رابطه دارد. مثلا نمی‌توان در ایران بدون توجه به ارزش‌های دینی، سیاست‌گذاری عمومی داشت؛ چون همان‌طور که بیان شد سیاست‌گذاری رشته‌ای هنجارگراست.

  صحبت از فرهنگ سیاست‌گذاری در ایران یک بحث مفصلی است؛ اما اجمالا بیان کنید که سیاست‌گذاری ناظر به عمل در ایران چه وضعیتی دارد و این مطالعات چقدر می‌تواند به آن کمک کنند و چقدر به آن توجه می‌شود؟ لطفا یک آسیب‌شناسی کلی از آن بیان نمایید.

یک پاسخ این است که از مدل فرایندی استفاده کنیم و در این قالب مسائل سیاست‌گذاری عمومی در ایران، نحوه‌ی تدوین راه‌حل‌ها، نظام تصمیم‌گیری، نظام اجرا و نظارت و ارزیابی سیاست‌گذاری را مورد نقد و بررسی قرار دهیم. اما به‌خاطر فقر مطالعاتی، در نظام سیاست‌گذاری عمومی دستمان خالی است. در درجه‌ی اول سیاست‌های ما، مسئله‌محور نیست هر چند که خوش‌بختانه به‌تدریج در حال اصلاح آن هستیم، یعنی واژه‌ی مسئله‌محوری اخیرا در ادبیات اجرایی مدیران کشور زیاد شده است. به هر حال این نشان‌دهنده‌ی این است که ما گرایش مثبتی به سمت مسئله‌محوری یا حساسیت نسبت به مسئله‌محوری پیدا کرده‌ایم. در بسیاری از موارد سیاست‌های کشور ما کلی‌گویی‌هایی است که متمرکز بر مسائل شفاف نمی‌باشد. در واقع نظام سیاست‌گذاری ما مسئله‌محور نبوده و تا حدود زیادی به‌شکل اهداف کلی بوده است. البته این بدان معنی نیست که نباید اهداف کلی داشته باشیم، اما اهداف کلی اگر تبدیل به مسائل نشوند، ما نمی‌توانیم راهکار مشخصی درسیاست‌گذاری دولتی برای رده‌های پایین فراهم کنیم.

نکته‌‌ی دیگری که در حوزه‌ی مسئله‌شناسی وجود دارد این است که مسائل قرائت‌های مختلف و گونه‌های مختلف دارند و بر اساس طبقات و گروه‌های اجتماعی نگاه‌های متفاوتی نسبت به مسئله وجود دارد و برای یک قشر اجتماعی ممکن است مسئله به‌گونه‌ای باشد که برای قشر دیگر اصلا مسئله نباشد. این نگاه در کشور ما وجود ندارد؛ یعنی نگاه نسبی و چندجانبه به مسائل عمومی کشور نداشته‌ایم. حوزه‌ی دیگر، تدوین سیاست‌هاست. در تدوین سیاست‌ها سه گرایش عمده وجود دارد که عبارتند از تدوین یا راه حل‌یابی تئوریک، تدوین از طریق تخمین روند و تدوین از طریق تحلیل خبرگان. ما این سه روش را به‌شکلی ناقص در ایران داریم. مثلا کلی‌گویی‌های شبه‌تئوریک جای تدوین تئوریک (تئوری‌پردازی به‌شکل فنی)،  جلسات اداری جای تحلیل خبرگان را گرفته است.  در تخمین روند وضعیت بسیار بدتر است؛ معاونت نظارت راهبردی به طرز فاجعه‌باری تکنیک‌های تخمین روند را استفاده می‌کنند.

در حوزه‌ی مطالعه‌ی اجرا نیز مشکلاتی داریم. این بسیار مسئله‌ی این است که ما تقریبا اجراپژوهی نداریم. اما اینکه یک سنت آکادمیک در کشور وجود داشته باشد و یا یک سنت در قوه‌ی مجریه و در حوزه‌ی اجرایی کشور موجود باشد که نحوه‌ی اجرای سیاست‌های خود را مطالعه کنند، نداریم. در بیشتر موارد نیز بار ناکارآمدی سیاست‌ها را بر سر مدیران سابق خراب می‌کنیم. این باعث می‌شود که فرایند اجرا را مطالعه نکنیم و نسبت به آن دچار جهل مرکب شویم. گویی که اصلا چنین موضوعی و چنین حوزه‌ای برای مطالعه وجود ندارد. در خصوص ارزیابی سیاست‌ها نیز به همین طریق است و ما در کشورمان سیاست‌های موجود خود را ارزیابی دقیقی نمی‌کنیم. تنها سند مهمی که ما در کشور داریم، سند گزارش برنامه است که توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق منتشر می‌شود. اما در آن سند هم تنها اندازه‌گیری می‌شود که آیا به بعضی از شاخص‌های برنامه‌ها دسترسی پیدا شده یا خیر. اما از نظام سیاست‌گذاری و نظام اجرایی کشور، ارزیابی عمیق‌تری نداریم. یعنی ارزیابی دستگاهی به‌شکل تخصصی وجود ندارد و تنها روابط عمومی‌ها، گزارش کار تدوین می‌کنند.

  اگر بخواهیم فارغ از رویکرد رایج فرایندی، به مسائل سیاست‌گذاری در ایران بپردازیم، چه مسائل دیگری در خصوص سیاست‌گذاری عمومی در ایران وجود دارد که می‌تواند مورد بحث قرار گیرد؟ به دلیل جامعه‌ی دینی و نظام سیاسی خاص حاکم بر کشور ما به ‌نظر می‌رسد، علاوه بر مسائل عمومی که ذکر کردید، برخی مسائل خاص و بومی سیاست‌گذاری در ایران وجود دارد.

در کشور ما سیاست‌های کلی با روش برنامه‌ریزی استراتژیک التقاط پیدا کرده‌ است. در کشور ما مدل برنامه‌ریزی استراتژیک و مدل مدیریت دولتی بسیار تفوق پیدا کرده که این مدلی ناکارآمد است. مدیریت دولتی، برنامه‌ریزی دولتی و مدیریت استراتژیک مدل‌هایی است که برای سطح بنگاه‌ها بوده است و اعمال کردن آن در بخش دولتی نیازمند حک و اصلاحات فراوانی است. ما در طی ده  پانزده سال گذشته درکشور از این مدل بسیار استفاده کرده‌ایم تا جایی که حتی گاهی توسط بعضی از مدیران یا سیاست‌گذاران، ولایت مطلقه‌ی فقیه را هم با نگاه مدیریت استراتژیک دیده‌ایم. یعنی ما ولایت مطلقه‌ی فقیه را مشابه و مساوی با مدیریت استراتژیک گرفته‌ایم. همان‌طور که با برنامه‌ریزی، همه‌چیز را تعریف می‌کنیم و اهداف را تعیین می‌کنیم، این با ترویج اندیشه‌ی ولایت مطلقه‌ی فقیه در کشور هم‌زمان شده و مدیران دولتی ما ولایت مطلقه‌ی فقیه را به این صورت فهمیده‌اند. در نتیجه سیاست‌گذاری ما در مجمع تشخیص مصلحت، بیشتر به این سمت گرایش پیدا کرده و برنامه ریزی برنامه‌ی پنجساله‌ی کشور نیز بیشتر در این فضا حرکت کرده است. فکر می‌کنم که ما در خصوص نظام سیاست‌گذاری عمومی در ایران باید به پرسش‌های مهم ذیل پاسخ دهیم:

اولاً، نظام سیاست‌گذاری در یک کشور بازتاب تقسیم قدرت، نفوذ و تاثیر گروه‌ها و جریان‌های درون‌حکومتی است و از یک نگاه فنی به سیاست‌گذاری و مدیریت فراتر می‌رود. پرسش این است که بازشناسی و تدقیق مفاهیم مربوط به نظام سیاست‌گذاری در جمهوری اسلامی چه آثار حقوقی، سیاسی و اداری دارد؟ ثانیاً، آیا مباحث مربوط به ولایت مطلقه‌ی فقیه در تضارب با رواج مباحث مدیریت استراتژیک در کشور به‌تدریج نقش ولایتی را با نقش مدیریتی در هم نیآمیخته است؟ آیا از ولایت مطلقه‌ی فقیه، مدیریت و برنامه‌ریزی استراتژیک فهم نشده و این دو یکسان انگاشته نشده‌اند؟ پیامدهای خلط مبحث پدید آمده چیست و آیا نتیجه آن رفته‌رفته در نظام سیاستی و سپس در فضای سیاسی پدیدار نمی‌شود؟ آیا صورت منقح‌نشده و صورت کلی‌یافته‌ی نقش ولایتی از سویی و فقدان تجربه سیاست‌گذاری در جمهوری نوپای اسلامی زمینه این آمیختگی را پدید نیاورده است؟ آیا ابهام نظری خود را در قالب ابهام نقش‌ها پدیدار نمی‌سازد؟

ثالثاً، چالش دیگر، ریشه در فلسفه‌ی سیاسی دارد. مسئولیت‌های رهبری در قانون اساسی مبنی بر تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن‌ها ریشه در نظریه‌ی ولایت مطلقه‌ی فقیه دارد. چنین نگرشی باید با اصول دیگری از قانون اساسی تطبیق داده شود و عملا به رابطه‌ی ولایت فقیه با قانون اساسی مرتبط می‌شود. آیا ولی فقیه فراتر از قانون اساسی است و مآلا آیا سیاست‌های کلی در ذیل قانون اساسی است یا فراتر از آن؟ به‌طور مشخص، آنگاه که مجمع، سیاست‌ها را تدوین می‌کند و رهبری، آن را ابلاغ می‌کند، اگر نگاه ولایتی را حفظ کنیم، نه مجلس و نه قوه‌ی مجریه نمی‌توانند از آن تخطی کنند و اگر تخطی کنند وظیفه‌ی تعیین سیاست‌های کلی از سوی رهبری بر زمین می‌ماند. دقیقا وجه پارادوکسیکال موضوع در همین‌جا رخ می‌نماید. راه برون‌‌رفت از چنین حالت متناقض‌نمایی چیست؟ چالش دیگر، حضور رهبری در امور اجرایی است. قرائتی موسع از سیاست‌های کلی و نقش رهبری نظام می‌تواند ایشان را به ایفای نقشی بلامنازع در اداره‌ی امور وادارد و نقش ولایت فقیه را در حد یک حاکم فردی تنزل دهد. پیامدهای چنین نگاهی آشکار است: تخریب آوار ناکارآمدی همیشگی حکومت‌ها بر سر ولی فقیه و دادن جلوه‌ی حکومت مطلقه‌ی فردی به جمهوری اسلامی؛ آن هم در زمانه‌ای که دموکراسی و تکثر قدرت، مد روز جهان است و آمال و آرزوهای بخش زیادی از جوانان را تشکیل می‌دهد. آیا واقعا ضروری است که نظریه‌ی ولایت فقیه چنین بهایی را بپردازد؟ پرداختن به این چالش‌ها توسط عقلای قوم در فضایی سالم، حکیمانه و به‌دور از شعارزدگی می‌تواند از چالش‌های سیاسی آینده جلوگیری نماید. تأکید می‌کنم که چالش‌های آتی سیاسی این موضوع)، فراتر از مقوله‌های قانونی، مدیریتی و اداری آن است. رابعاً، چالش‌های اجرا و ارزیابی در نظام سیاست‌گذاری جمهوری اسلامی ایران چیست؟ خلأهای نظام پژوهشی در نظام سیاست‌گذاری چیست و می‌تواند چه نقشی را ایفا کند؟

اما، اولاً، سیاست کلی نظام معطوف به فلسفه‌ی سیاسی حکومت است و لذا به امور کلی و هدایتی نظام مربوط می‌شود. این وظیفه بر زمین مانده است و عملا تدوین سیاست‌های کلی برنامه -و نه نظام- وجهه‌ی همت قرار گرفته است. بر همین اساس باید سیاست‌های هدایتی کلی در قالب حداکثر ده ماده کلی ابلاغ شو؛. نه اینکه انبوهی از سیاست‌های کلی را به نظام حقوقی کشور بار کنیم. هر سه‌سال یک بار، با توجه به تحولات جهانی، این سیاست‌ها بازبینی و به‌روز شود تا مبنایی برای برنامه‌ی چهارساله‌ی (و نه پنجساله) هر دولت باشد. سیاست کلی نظام، معطوف به فلسفه‌ی کلی نظام و معطوف به مسائل مهم و استراتژیک است. انجام وظیفه‌ی رهبری در تعیین سیاست کلی -به مفهوم «سیاست‌های مهم و استراتژیک»- نیز در این سند محقق می‌شود.

ثانیاً، در هیچ یک از اسناد رسمی و قانونی نظام جمهوری اسلامی، چیزی به نام «سیاست‌های کلی برنامه» وجود ندارد و چنین چیزی منطبق با قانون اساسی نیست. بلکه در قانون اساسی بر سیاست‌های کلی نظام تصریح شده است. ثالثاً، از آنجا که سیکل سیاسی- انتخاباتی مانعی اساسی برای اجرای سیاست‌های کلی نظام است، دوره‌ی برنامه‌های پنجساله به چهار سال تقلیل یابد و در ابتدای هر دوره‌ی ریاست جمهوری و حداکثر به فاصله 4 ماه پس از انتخاب، دولت جدید برنامه‌ی کلی خود را -شامل سیاست‌های تقنینی و مجوز‌های قانونی- حداکثر در 30 ماده به تصویب مجلس برساند. بدین‌سان، دولت مسئول اجرای برنامه‌ای است که خود تدارک دیده است. تجربه‌ی سیاست‌نویسی در نظام و فعالیت‌های معطوف به برنامه در انتخابات که توسط «رجال سیاسی» همین نظام انجام می‌شود، این ظرفیت را فراهم کرده است که دولت منتخب بتواند به‌فاصله‌ی 3 الی 4 ماه سیاست‌های برنامه‌ای خود را در 30 ماده فراهم آورد.

رابعاً، برای نهادینه‌شدن نظام نظارت بر اجرا، و ارزیابی اجرای سیاست‌ها در کشور، قوه‌ی مجریه باید بخشی از فعالیت‌ها و هزینه‌های تحقیقات کشور را به مطالعه و نظارت فنی بر اجرای سیاست‌ها⁵، بخشی را به ارزیابی سیاست‌های اجرا شده⁶ و بخشی را به اخذ بازخورد⁷ از این دو فعالیت اختصاص دهد. خامساً، نظام پژوهشی «سیاست‌گذاری‌محور»، -به‌ویژه در نهادهایی که مستقیما با نهادهای سیاست‌گذاری در تماس هستند- از دو طریق نهادینه شود. نخست، سازمان تشکیلاتی بر اساس فرایندهای سیاست‌گذاری (مسائل سیاستی، نظام تصمیم‌گیری، اجراپژوهی، بازخوردپژوهی، ارزیابی‌پژوهی) سامان‌دهی شود. دیگر آن‌که، روش‌های سیاست‌پژوهی و متدولوژی‌های برنامه‌نویسی، اجرا و ارزیابی‌پژوهی به‌شکلی جدی، هم در سازمان‌های پژوهشی سیاست‌گذاری، و هم در بدنه‌ی سازمان‌های سیاست‌گذار ترویج و نهادینه شود. در عین حال بایستی به متدولوژی مدیریت دانش اهمیتی اساسی داد. انتقال دانش و انتقال تجربه مدیریتی و سیاست‌گذاری در جمهوری اسلامی به نسل‌های متوالی، اصلی‌ترین و مبرم‌ترین وظیفه از حیث تمدن‌سازی است. تمدن بشری با تجمیع تجربه، معنا می‌یابد. انقطاع، تمدن‌سوز است؛ و تداوم، ضامن استحکام حکومت و حکم‌رانی است.

  پی نوشت: 

1-  دانشیار گروه سیاست‌گذاری عمومی دانشکده‌ی علوم سیاسی دانشگاه تهران

2-  Communitarianism

3-  LaissezFair

4-  PublicChoice

5-  Implementation

6-  Evaluation

7-  Feedback