تبصره‌های بی‌پایان

گفتاری از بیژن رحیمی‌دانش/ مشاور مرکز پژوهش‌های مجلس و مدیر کل اسبق دفتر شورای اقتصاد

  تحولات ساختاری و کارکردی سازمان برنامه

آغاز برنامه‌نویسی در ایران به سال 1312 باز می‌گردد که البته مستندشده نیست. در سال 1316 شورای اقتصادی‌ای شکل می‌گیرد که در جهت تحقق اهدافش ناموفق عمل می‌کند. سال 22-1321 در مجلس ملی این مسئله مطرح می‌شود که کشور نمی‌تواند بدون نقشه‌ی راه باشد و بالاخره با برقراری تعاملات لازم، در سال 1327 سازمان برنامه برای اجرای طرح‌های عمرانی تشکیل می‌شود. منظور از طرح‌های عمرانی، طرح‌های سرمایه‌گذاری بوده است که قرار شد تعدادی سد، جاده و ساختمان‌های دولتی را بسازند و سامان دهند. دو برنامه‌ی هفت‌ساله شکل می‌گیرد که در آن‌ها سازمان برنامه تنها متولی طرح‌های عمرانی بوده است.

بنابراین سازمان برنامه بیش‌تر از افراد فنی تشکیل شده بود و خود کارکنان سازمان طرح‌ها را عملیاتی می‌کردند. در ابتدا مدیریت بودجه‌ی عمرانی بر عهده‌ی سازمان برنامه و مدیریت بودجه‌ی جاری در دست وزارت دارایی بود. از سال 1352، بودجه‌ی جاری از وزارت دارایی به سازمان برنامه سپرده می‌شود و کل بودجه یک‌پارچه می‌شود. در حقیقت بودجه از دو قسمت تشکیل می‌شد؛ جاری و عمرانی. بنابراین بهمن سال 51 قانونی به نام قانون برنامه و بودجه تصویب می‌شود که بر آن اساس سازمان برنامه در دو حوزه به فعالیت پرداخت. یک بخش، مدیریت فعالیت‌های عمرانی را انجام می‌‌داد و در بخش دیگر مدیریت بودجه‌ی جاری. البته کار مدیریت بودجه‌ی جاری توسط سیزده نفر از کارکنان وزارت دارایی که به سازمان برنامه پیوستند، انجام می‌شد؛ زیرا کارکنان سازمان تخصص کافی را در این زمینه نداشتند. اشکالی که با ادغام برنامه و بودجه در سازمان ایجاد شد این بود که اعتبارات جاری قسمت اعظمی از هزینه‌ها را به خود اختصاص می‌داد. تلاش بسیاری شد که قانون مذکور تغییر پیدا کند و اصلاح شود؛ ولی این امر به‌سادگی میسر نیست و این قانون هنوز پابرجاست. اکنون طرحی را کارکنان دیوان محاسبات در راستای جایگزینی قانون سال 51 ارائه داده‌اند، که بنده نیز نقطه نظرهای خویش را برای آن‌ها فرستاده‌ام، در کمیسیون مربوطه در مجلس شورای اسلامی در حال بحث و بررسی است.

از زمان تشکیل سازمان برنامه تا سال 86، ‌دو ادغام در سازمان صورت گرفت. یکی، همانطور که گفته شد در سال 51 بود که بودجه‌های جاری و عمرانی در سازمان برنامه ادغام ‌شد؛ به عبارت دیگر، قرار شد که کل بودجه‌ی کشور توسط سازمان برنامه و بودجه طراحی و تدوین شود. دیگر آنکه، در سال 1378 دو سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه با دو کارکرد مختلف با یکدیگر ادغام شدند. از سویی اگر این دو سازمان در سطوح عالی با یکدیگر ادغام شوند بسیار خوب است، بدین‌جهت که یک سازمان می‌تواند هماهنگ کننده‌ی دو وظیفه‌ی رئیس جمهور در جهت سیاست‌گذاری‌های کشور باشد؛ ولی از سوی دیگر ورود سازمان برنامه به جزئیات در سطح امور استخدامی، آن را از سیاست‌گذاری کلان دور می‌کند؛ آنچه رخ داد، ادغام وظایف از سمت پایین سازمان بوده است. اگر ادغام در سطوح خرد اتفاق بیافتد، کارآیی سازمان کاهش می‌یابد؛ البته لازم به ذکر است که در تشکیلات جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار است ادغام در سطوح بالا صورت گیرد.

  وضعیت بودجه‌ریزی در کشور در نسبت با برنامه‌های توسعه

بودجه، نمایش عددی اجرای قوانین، یک ماده‌ی واحده و مجوزی می‌باشد که دولت از قوه مقننه اخذ می‌کند تا ‌به‌واسطه‌ی آن درآمدهایی را که به دست می‌آورد، مطابق قوانین خرج کند؛ به بیان دیگر، مجلس به دولت اجازه می‌دهد که برای چه فعالیت‌هایی و تا چه میزانی خرج کند. اکنون ما در بودجه قانون‌گذاری می‌کنیم، در صورتی که بودجه برای قانون‌گذاری نیست. در بعضی از کشورها بودجه را قانون نمی‌دانند، در آنجا دولت به‌وسیله‌ی بودجه فعالیت‌های مورد نظر خود را انجام می‌دهد، ولی اگر دولت نتوانست، مرتکب خلاف نشده است و خلاف قانون عمل نکرده است.

زمانی که لایحه‌ی بودجه جهت تصویب به مجلس ارائه می‌شود، ‌نمایندگان ناگزیرند که در تاریخ معینی آن را به تصویب برسانند. در این بین ماده‌ها و تبصره‌های فراوانی که به بودجه ارتباطی ندارند، جزو قانون بودجه می‌شوند. اگر قانون بودجه را مطالعه کنید، متوجه خواهید شد در آن ماده‌هایی وجود دارد که اصلاً ارتباطی به بودجه ندارد. به‌طور مثال، اگر لایحه‌ی بودجه‌‌ی تقدیمی دولت به مجلس، 110 ماده داشته باشد، در مجلس 60 ماده‌ی دیگر به آن اضافه می‌گردد. متأسفانه از همان ابتدا که بودجه را می‌نویسند، برای آن تبصره می‌گذارند. تبصره‌های بودجه مشتمل بر چهار مجموعه هستند: دو مجموعه به نام قانون وصول و دو مجموعه به نام قانون تنظیم؛ که تبدیل به قوانین دائم شده‌اند. قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین بخش زیادی از قانون بودجه را شامل می‌شود و قانون تنظیم ‌بخشی از مقررات مالی دولت است که در اصل نیازی نیست در بودجه‌ی سالانه بیان شود. بودجه‌ی قبل از انقلاب نه‌تنها دارای تبصره، بلکه از تبصره‌ی دائمی هم برخوردار بود و تبصره دائمی یعنی قانون؛ یعنی در بودجه‌ی یک‌ساله، قانونی به‌صورت دائم تصویب می‌شد؛ این ماجرای تبصره‌های دائمی تا سال 64 هم ادامه داشت.

به شیوه‌ی برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی ما انتقادات فراوان دیگری هم مطرح است؛ مثلاً قیمت‌گذاری کار مجلس نیست، اما بخش زیادی از مواد و عبارات قانون بودجه، مربوط به قیمت‌گذاری است و بخش اعظم دیگر، اجازه‌های غیرمرتبطی است که مجلس برای فعالیت‌های عده‌ای صادر می‌کند. این تبصره‌ها گاهی در واقع تبدیل به مجوزهای رانتی می‌شوند که اجازه‌ی واردات یا صادرات فلان چیز را می‌دهند و این امکان را که بعداً از چرایی اعطای این رانت در بخش بازرگانی، تولید و یا سایر بخش‌ها، سؤال و مؤاخذه‌‌ای صورت گیرد را سلب می‌کند؛ زیرا این تبصره یا رانت، جزوی از قانون بودجه شده است.

تبصره‌ها قسمت عظیمی از وقت مجلس را به خود اختصاص می‌دهد و این مسئله سبب می‌شود بحث بودجه در مجلس از مسیر اصلی خودش دور شود. البته به خاطر آسیب‌ها و مشکلاتی که تبصره‌ها دارند، در چهار مقطع برای حذف تبصره‌ها اقداماتی انجام شد که در نهایت به سرانجام نرسید. جالب توجه آن است که مجلس به جای آنکه اعداد و ارقام و نسبت آن‌ها با اهداف سالانه و برنامه‌ی توسعه را بررسی کند، توجه و تمرکز خود را به سمت این مسائل برده است. شما اگر برنامه‌ی پنجم را مطالعه کنید، چنین چیزی در آن مطرح نیست، غیر از ماده‌ی 124 که آن هم همان چیزهایی است که در سیاست‌های کلی برنامه‌ی پنجم توسط مقام معظم رهبری را مطرح شده است؛ سایر مواد برنامه نسبت و تناسبی با تحقق اهداف برنامه‌ی توسعه ندارند. در برنامه‌ی توسعه هم به همین صورت از موضوعات اصلی دور شده‌ایم. در برنامه ابتدا باید ببینیم می‌خواهیم به کجا برسیم؛ اگر مثلاً قرار است در برنامه‌ی پنچم، در یک بخش و حوزه‌ی مشخص، کشور اول منطقه شویم می‌بایست مثلاً راهکار تحقق یک پنجم از آن هدف و مسیر تا هدف را، در بودجه‌ی سالانه مشخص کنیم. این سیستم از بودجه‌نویسی و برنامه‌ریزی سبب می‌شود ارزیابی دولت در جهت تحقق اهداف پنجساله، به ارزیابی سالانه‌ای که نسبتی با برنامه‌ی پنجساله ندارد، تقلیل یابد. یعنی ما به جای ارزیابی تحقق اهداف بلندمدت، تحقق بودجه‌ی سالانه را، که خودش نسبتی با برنامه و اهداف توسعه ندارد، را ارزیابی می‌کنیم. بنابراین در نظام برنامه‌ریزی توسعه در ایران، میان بودجه‌ریزی سالانه، برنامه‌های میان‌مدت (برنامه‌های پنجساله) و اهداف بلندمدت (سند چشم‌انداز و توسعه‌یافتگی)، آن ارتباط و نسبتی که محقق‌کننده‌ی توسعه باشد، هنوز وجود ندارد و مغفول است.